§1.1. Сущность и содержание теории управления
Как известно, система управления включает в себя общее (фунда¬ментальное) и прикладное управление. Последнее охватывает отрас¬левые и специальные управленческие теории. Они имеют более уз¬кую сферу применения по сравнению с общей теорией.
С давних пор управление социальной системой рассматривалось как сложная многоплановая проблема. Ее всесторонняя разработка требует усилий специалистов различных областей знании. Очевидно, что на нынешнем этапе не все вопросы, касающиеся управления соци¬альной системой, могут получить достаточно обоснованное решение. Возможности глубокого анализа ограничиваются еще недостаточным уровнем исследований как в сфере общей теории управления, так и в ряде конкретных областей. Специфика общества и действующих в нем объективных законов требует учета двух важных особенностей.



Во-первых, следует учитывать статистический характер обще¬ственных законов. Здесь историческая необходимость в большинст¬ве случаев не абсолютна, т.е. не проявляется обязательно в каждом конкретном явлении. Она «пробивает» себе путь через множество случайных явлений и отклонений, так что выпадение отдельного факта из обусловленного (детерминированного) законом направле¬ния имеет исключительно вероятностный характер. Законы общест¬ва определяют главное направление развития конкретного социаль¬ного процесса, они внутренне присущи большинству явлений. Это имеет важное значение для правильного уяснения возможностей и функций управления. Смысл и предназначение управления состоит в том, чтобы способствовать проявлению закономерных тенденций в общественном развитии и таким образом содействовать оптималь¬ному функционированию и развитию общества как единого целого.
Во-вторых, необходимо понимать поливариантность (многооб¬разность) исторического процесса. Закономерности общественного развития в различных условиях могут проявляться в неодинаковых формах. Это видно на примере возникновения капитализма в раз¬ных странах, где его общие принципы и закономерности проявля¬лись в своеобразных вариантах, в разной последовательности и т.п. Постижение опыта развития социальных процессов способствует творческому подходу к руководящей деятельности, помогает в каж¬дом конкретном случае избрать тот метод (форму) реализации объ¬ективной необходимости, который при данных условиях может обеспечить достижение наилучшего результата. Управленческая де¬ятельность — это выражение сознательного стремления социального субъекта регулировать социальные процессы и явления в нужном для себя направлении1.
Современная теория управления основывается на анализе взаимо¬связи между социальными функциями (информации) и уровнем раз¬вития социальных субъектов управления (организации). Первосте¬пенную роль в управлении социальной системой играет государство, которое после возникновения классового общества является главным органом социального управления. При выполнении своих функций оно опирается на узаконенные и зафиксированные основными норма-
тивными актами права. В случае необходимости государственные ор¬ганы могут прибегать к принуждению, действуя на основании сущест¬вующей законности, и таким образом решать стоящие перед ними за¬дачи. Аспекты управления, лежащие вне сферы государственного управления, решают различные общественные организации и инсти¬туты гражданского общества, которые специфическими методами и средствами воздействуют на социальный организм (в том числе и го¬сударство) и таким образом участвуют в его управлении.
Управление во всех классовых обществах носит политический характер. Это значит, что управляющая подсистема определяется господствующим классом или доминирующей группировкой, воз¬главляемой соответствующей партией.
К. Маркс рассматривал управление как органическую, историче¬ски постоянную черту общественной жизни: «Всякий непосредст¬венно общественный или совместный труд, осуществляемый в срав¬нительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность меж¬ду индивидуальными работами и выполняет общие функции, возни¬кающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере»2.
В истории становления теории управления разрабатывалось до¬статочно много самых разнообразных идей и концепций. Одной из первых в конце XIX — начале XX в. была классическая теория на¬учного управления (1885—1920) американского инженера и учено¬го Ф. Тейлора. Его идеи развивали и исследовали также Г. Гант, Ф. и Л. Гилберты. Большой вклад в развитие этого направления внесли француз А. Файоль, немец М. Вебер и др.3
Важным достижением школы научного управления стало отстаи¬вание систематического использования стимулирования с целью за¬интересовать работников в увеличении производительности и объе¬ма производства. Ученые полагали, что, проводя наблюдения и замеры, применяя логику и анализ, можно усовершенствовать мно¬гие операции ручного труда, добиться их более эффективного вы¬полнения. Методы научной организации труда (НОТ) позволили существенно сократить затраты живого труда и тем самым способст¬вовали значительному повышению производительности работника.

Школа научного управления начала рассматривать само управле¬ние как определенную специальность, специфическую область про¬фессионализации труда. Это резко контрастировало со старыми под¬ходами, при которых администрация всегда оставалась по сути пассивным созерцателем течения производственного процесса, поч¬ти полностью возлагая на рабочих ответственность и за выполнение общего плана работ, и за применяемые методы работы. Главная за¬слуга Тейлора состояла в том, что он продемонстрировал, насколько велики могут быть при этом потери рабочего времени, уровень про¬изводительности труда оказывался в 2 раза и более ниже уровня производительности, достигаемого благодаря применению методов научной организации труда.
Тем самым Тейлор впервые показал, что именно администрация предприятия должна брать на себя всю инициативу по планирова¬нию, организации труда, обучению персонала, вплоть до подбора орудий труда на каждом рабочем месте. А всем работникам следует строго выполнять предписанные им задачи. Только так можно в пол¬ной мере удовлетворить интересы как рабочих, так и предпринима¬телей. Первым — дать высокую заработную плату, вторым — обеспе¬чить низкие производственные затраты и высокие доходы.
Обосновав необходимость разделения труда в организациях, школа научного управления заложила фундамент, на котором воз¬никла классическая (административная) школа, предложившая под¬ходы к управлению, не раскрытые в полной мере предшественника¬ми. Становление этого направления связано с именем А. Файоля, который сформулировал 14 универсальных принципов управления. М. Вебер, хотя фактически не принадлежал к классической школе, сформулировал многие концепции административного управления, обосновав необходимость рациональной бюрократии4.
В 1930-х гг. сформировалась теория человеческих отношений (1930—1950), активную роль в разработке которой играли М. Фол-лет, Э. Мэйо, Ф. Ротлисбергер, У. Френч, Ч. Белл, А. Маслоу. Движе¬ние за человеческие отношения возникло ввиду неспособности клас¬сической школы полностью осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организаций. Поскольку оно воз¬никло как реакция на недостатки классического подхода, школу че¬ловеческих отношений иногда называют неоклассической.

М. Фоллет и Э. Мэйо обнаружили, что фактор взаимодействия между людьми способен играть и часто играет большую роль, чем усилия руководителя. Иногда работники реагировали гораздо силь¬нее на давление со стороны коллег по группе, чем на требования ру¬ководителя и на материальные стимулы. Ученые рекомендовали ис¬пользовать приемы управления человеческими отношениями, включая консультации с работниками и предоставление последним более широких возможностей общения на работе.
По Мэйо, фактор сотрудничества в группе является чрезвычайно важным обстоятельством, по своей значимости сопоставимым со всем ранее накопленным знанием об управлении. Иными словами, неформальные отношения в производстве были признаны весомой организационной силой, способной либо свести на нет усилия адми¬нистрации, либо содействовать проведению ее установок в жизнь. Поэтому неформальные отношения, по Мэйо, ни в коем случае нель¬зя пускать на самотек, ими следует научиться управлять на базе со¬трудничества между рабочими и администрацией.
В конечном счете школа человеческих отношений так и не дала решения проблемы учета человеческого фактора, началось развитие школы поведенческих наук, ставившей своей целью на практике по¬высить эффективность деятельности организации за счет эффектив¬ного использования человеческого фактора. Главный постулат этой школы состоял в том, что правильное применение науки о поведе¬нии при непосредственном руководстве людьми всегда будет спо¬собствовать повышению эффективности работы как отдельного ра¬ботника, так и организации в целом. Среди наиболее крупных представителей школы поведенческих наук, разрабатывавших эти идеи в более поздний период, можно назвать К. Арджириса, Р. Лай-керта, Д. Мак-Грегора, Ф. Херцберга и др.5
В середине XX столетия управленческие науки группировались в основном по следующим направлениям.
Системный подход, родоначальником которого считают Г. Спенсера, но главными его разработчиками были русский исследователь А.А. Бог¬данов и француз Л. фон Берталанфи. Системный подход рассматривает управление как взаимосвязанную структуру в единстве составляющих ее элементов. Это целостное представление о механизмах, направляю¬щих деятельность какой-либо социальной общности (организации).
Структурно-функциональный анализ. Эту теорию обычно связы¬вают с Э. Дюркгеймом, а ее практическую реализацию — с антропо¬логами Б. Малиновским и А. Редклиф-Брауном, а также американ¬скими социологами Т. Парсонсом и Д. Истоном. В основе учения Э. Дюркгейма лежит концепция так называемого «социологизма», согласно которой обществу присуща некая особая «реальность», ко¬торая соединяет людей в нечто единое, устанавливает между ними со¬лидарность особого рода и в силу этого имеет свои общие и частные законы. Эти законы — предмет чисто социологического изучения, ибо они раскрывают суть и характер всех общественных явлений.
Ситуационный подход, который в 1950-х гг. развивался в работах П. Друкера, А. Чандлера, Р. Дейвиса, Т. Бернса, Г. Сталкера. Особую роль в его разработке сыграли работы П. Лоуренса и Дж. Лороша. Си¬туационный подход рассматривает управление как процесс, всецело зависящий от конкретной ситуации. Это — совокупность обстоя¬тельств, которые существенно влияют на деятельность организации в данное время. Ситуационный подход пытается увязать конкретные приемы и концепции с определенными вариантами развития для то¬го, чтобы достичь цели организации наиболее эффективно.
Наряду с рассматриваемыми теориями управления и одновремен¬но с ними развивался менеджмент (англ. — управление), изучавший регулирующие механизмы рыночных отношений. Он был нацелен на управление капиталистическим производством, всем тем, что прино¬сило прибыль. «Менеджмент с точки зрения управления означает не что иное, как управление собственностью со стороны собственника (хозяина, владельца)»6. На его теоретических положениях сформи¬ровалась особая наука, которая в настоящее время пытается подчи¬нить себе все другие науки об управлении.
Значительный вклад в исследование теории управления в по¬следней трети XX в. внесли российские авторы, анализировавшие производственные и другие социальные отношения. В разработке теории управления наиболее продвинутыми являлись три направле¬ния: 1) изучение хозяйственного (экономического) управления,
2) общесоциологический анализ социально-политических аспектов
управления на основе конкретных социологических исследований,
3) изучение «человеческого фактора» в управлении на основе соци¬ально-психологического изучения деятельности руководителей. В той или иной форме различные авторы были вынуждены выде¬лять и анализировать общие проблемы управленческих взаимодей¬ствий в системе общественного производства и в других сферах. Это привело их к выработке таких научных дисциплин, как «научное уп¬равление» и «социальное управление». В их работах между этими понятиями, по сути, не делалось сколько-нибудь существенных раз¬личий, поскольку все эти теории относились к управлению социаль¬ной формой движения материи.
Например, с точки зрения В.Г. Афанасьева, «научное управле¬ние» обществом, по сути, представляет собой процесс приведения субъективной деятельности людей в соответствие с объективным хо¬дом общественного развития. Процесс управления выступает как ан¬типод процесса дезорганизации, позволяющий стабилизировать со¬циальную систему, сохранить ее качественную определенность, поддержать ее динамическое равновесие со средой и обеспечить до¬стижение того или иного полезного эффекта. Другими словами, «процесс управления есть не что иное, как упорядочение системы»7. Но поскольку одной из основных задач управления является сохра¬нение качественной определенности системы посредством перевода ее из одного состояния в другое, упорядочивающие воздействия вы¬ступают как приведение социальной системы в соответствие с при¬сущими ей объективными закономерностями и тенденциями, харак¬теризующими эту качественную определенность.
Л.Н. Суворов и А.Н. Аверин разрабатывали концепцию «соци¬ального управления» и характеризовали его как «действия, обеспе¬чивающие, упорядочивающие и контролирующие деятельность лю¬дей и их общностей в рамках той или иной общественной системы»8. Оно всегда существует как общественное явление.
Как видим, социальное (научное) управление рассматривается, во-первых, как упорядочивающая деятельность и, во-вторых, как де¬ятельность, направленная на определенную социальную систему. И это вполне естественно, ведь управление в обществе регулирует, упорядочивает различные взаимодействия. Правда, в приведенных высказываниях ничего не говорится об источнике этого упорядоче¬ния, которое направлено на определенную социальную систему.
В прошлом система подготовки и переподготовки кадров была такова, что она вообще не готовила для страны квалифицированных
управленцев, социальных технологов. Если сравнить характер обра¬зования, например, в США и СССР, то данная истина раскрывается во всей своей неприглядности. Так, в США в структуре подготовлен¬ных на 1990 г. специалистов высшей квалификации 770 тыс. человек представляли отряд гуманитариев и 450 тыс. — отряд инженеров. В СССР на тот лее период картина была прямо противоположная — 770 тыс. инженеров и 450 тыс. 1уманитариев. При этом среди наших гуманитариев социальных технологов, специально подготовленных для работы в управленческих структурах, не было вообще9.
Именно этим можно объяснить тот факт, что первоначально В.Г. Афанасьев и др. (следуя Ф.У. Тейлору) разрабатывали «научное управление», а Л.Н. Суворов, А.Н. Аверин и др. — «социальное уп¬равление». При этом вполне очевидно, что эти два понятия по свое¬му содержанию являются синонимами. Они означают исследование в той или иной форме социального управления на соответствующем этапе исторического развития. Эти авторы использовали методы и технику социальных исследований. Они только намечали подходы к этим методологиям.
При этом во всех публикациях поднимаемые вопросы и методы их решения достаточно схожи, а подчас и идентичны. В дискуссии, про¬веденной в Российской академии государственной службы (1999), Е.А. Ануфриев, к примеру, заявил: «Начну с констатации следующе¬го факта: социальное управление в широком смысле имеет дело с тем, что в прошлом обществоведении называлось "научное управление обществом"»10. Другими словами, он рассматривает «социальное уп¬равление» и «научное управление» как схожие по содержанию кате¬гории. Аналогичным образом решал вопрос и В.В. Щербина. Он счи¬тал, что «термин "социальное управление" может быть использован для обобщенного наименования всей совокупности и социолого-уп-равленческих дисциплин, и сфер социолого-практической деятель¬ности, так или иначе связанных с управлением»11.
Можно привести и другие высказывания, но суть у них будет од¬на: «научное управление» и «социальное управление» — это равно¬значные понятия, обозначающие науки, занимающиеся проблемами

социального регулирования, с той лишь разницей, что «социальное управление» уже достаточно разработано, тогда как «научное управ¬ление» не получило должного развития. При этом вес общее (уни¬версальное), что накоплено к настоящему времени в этих областях знания, может и, естественно, должно быть включено в общую «тео¬рию управления», базирующуюся на фундаментальных управленче¬ских принципах.
В основе указанного понимания управления лежит известное вы¬сказывание К. Маркса, изложенное им в «Теории прибавочной стои¬мости». По его мнению, управление — это труд «по руководству тру¬дом»12. Несомненно, если берется социальная форма движения материи, а она связана прежде всего и главным образом с трудом, то управление не может быть ничем иным, как формой труда но руковод¬ству трудом, работой по руководству работой. На этот постулат и опи¬раются в основном отечественные теории управления. Но труд — это лишь один из видов деятельности — категории, которая имеет всеоб¬щий характер. Деятельность распространена не только в обществе, но и в природе, и даже в мышлении. Именно деятельность позволяет объ¬ективно подойти к рассмотрению категории «управление».
В 1990-х гг. в нашей стране также получил развитие социальный менеджмент^, объектом анализа которого послужили преимущест¬венно не экономические, а социально-политические отношения. В его сферу попадает управление социальной деятельностью, функ¬ционирование различных социальных организаций — прежде всего государства со всей системой органов и структур, использующих са¬мые разные ресурсы осуществления власти. С точки зрения социаль¬ного менеджмента главный критерий развитости социальной жизни в государстве — это устойчивость его государственной оформленно-сти. Сам факт существования государства означает, что общество поднялось до признания верховной власти для себя, единого поряд¬ка для всех членов социума. Свои функции государство может осу¬ществлять лишь в том случае, если оно обладает развитой способно¬стью к интерактивности, т.е. воздействию одних органов власти на другие, подчинению нижестоящих должностных лиц вышестоящим структурам, в том числе и с использованием рыночных отношений.
Появившийся в эту же пору термин административный менедж¬мент распространился в основном в сфере административных отно-

шений. Административный менеджмент пытается внедрить рыноч¬ную динамику в деятельность государственных служащих, грешит тем, что любого административного руководителя называет менед¬жером, игнорируя русские названия.
Итак, мы рассмотрели эволюцию названия науки управления в Рос¬сии на протяжении последней трети XX столетия. При этом следует иметь в виду, что управление — это универсальный феномен, имеющий распространение во всем реальном мире. Оно имеет свои особенности в природе, обществе и мышлении. Поэтому для выделения управления в общественной сфере целесообразно использовать понятие «социатьное управление». Оно будет обозначать не науку, а фактор реальной дейст¬вительности, механизм упорядочения социальных взаимодействий.
В конце XX и начале XXI в., овладев социологическими метода¬ми, российские исследователи уже смогли осуществить изучение многих проблем управления — политико-государственных, государ¬ственной службы, государственных кадровых процессов, межэтни¬ческих взаимодействий, муниципальной службы, взаимовлияния государства и местного самоуправления и т.д.1'' Однако это пока не привело к разработке вопросов общей теории управления.