В нашей прежней социально-экономической системе популярно считалось, что градостроительство – это строительство городов. Все иные планировочные стратегии были уделом очень узкого круга специалистов, имели ь ограниченное применение и предназначались исключительно для внутреннего потребления Госплана. Собственно и само градостроительное развитие понималось только как количественный рост квадратных метров жилой площади и городских территорий для ее возведения.
Именно в этой простоте понятия заложена главная причина нашего сегодняшнего неблагоустроенного существования. Ведь и сегодня любой управленец, от которого зависит экономическая политика региона или города, не видит в генеральном плане ничего, кроме картинок, иллюстрирующих места для будущих объемов строительства. Хотя в новых экономических условиях, когда массовое жилищное строительство уже государством не финансируется, и объемы строительства зависят исключительно от инвестиционной активности, такие цели не просто устарели. Они формируют те самые «двойные стандарты» из частных интересов тех, кто принимает решения о строительстве, и общественных интересов, оформленных в современном законодательстве в соответствии уже с европейскими образцами.
В развитых странах с рыночной экономикой к идеям градостроительного планирования пришли в период экономической депрессии 30 – 40х годов ХХ века. Этому предшествовало накопление социальных проблем, связанных с активным разрастанием городов в период Промышленной революции второй половины ХIХ века, которые власти пытались решать отдельными законами о санитарном благополучии или массовом строительстве дешевого жилья. Позже технические возможности создания новых транспортных систем в начале ХХ века увеличили возможности целенаправленной децентрализации перенаселенных крупных городов Западной Европы, но появились опасения по поводу их «расползания» и потери сельхозземель. В результате возникло мощное общественное движение за ограничение роста городов с помощью планирования, которое со временем переросло в государственное регулирование процессов урбанизации.
В советские годы не принято было аппелировать к зарубежному опыту градостроительного планирования. Поэтому даже из специалистов мало кто знал, что наша система градостроительного планирования – это их «физическое планирование», первый опыт градорегулирования в рыночных условиях, когда планируемые результаты – землепользование, виды деятельности и развитие территорий прорабатывались и фиксировались очень точно и детально, вплоть до отдельных зданий.
В странах Западной Европы «эра генеральных планов» закончилась к 60ым годам, как система быстро устаревающих и социально неточных прогнозов. У нас же к этому времени такое детальное планирование как раз хорошо встроилось в пирамиду централизованного распределения бюджетных средств на развитие панельного домостроения, на массовое жилищное строительство и соответствующие объемы социальных благ. О слабой обоснованности таких градостроительных планов и перспектив писали отдельные советские ученые, о прогнозировании вообще не думал никто, главными целями было просто наращивание объемов: строительства и финансирования быстро возводимых городов.
Генплан г. Ярославля, 1933, 1968, 1985 годы. Планы индустриализации и социальной реконструкции городской среды послужили основой амбициозного проекта, в котором территории города увеличены втрое, к существующим довоенным, через р. Которосль запланировано строительство пяти мостов, а «тело» города прорезано с севера на юг многочисленными проспектами – транспортными магистралями. В результате сегодня более половины территорий города – промзоны и пустыри, разделяющие исторический центр города и отдаленные жилые районы Брагино, Нефтестрой, Резинотехнику, проспекты заканчиваются мостами «в никуда», а город захлебывается от транспортных проблем. О неэффективности работы инженерных коммуникаций, запланированных не там, где сегодня требуется, и растянутых на десятки километров, сегодня уже можно и не говорить.
Генплан г. Гаврилов-Ям, 1987 год. Среди причин нереализованности генплана - гипертрофированные для малого города планировочные подходы, которые отразились в игнорировании частного жилого сектора, в принципах формирования систем общественного обслуживания и самих типах застройки. Например, в составе общественных зданий планировалось размещение 880 мест в домах культуры и от 600 до 800 мест в кинотеатрах, гостиниц и ресторанов в общей сложности на 400 мест, универмага 200 кв. м торговой площади (плюсом к двум колхозным рынкам), не говоря уже об административных излишествах типа «Дом Советов» или «Дом торжеств». В городе, в котором 80% жилого фонда составляли усадебные дома, строительство 5 – 9ти этажных жилых районов, отдаленных от центра, не могло не привести к тому, что именно центр оказался инженерно не обустроен, а исторический жилой комплекс Локаловской мануфактуры с архитектурой деревянного модерна обречен на вымирание».
Генплан г. Ростова, 1965, 1971, 1975, 1991 годы. Массированная и необоснованная мелиорация сельхозземель в Ростовской котловине усилила процессы заболачивания окружающих город Ростов территорий уже в 50х. В 70х годах в погоне за объемами бюджетных средств на строительство территории города были увеличены более, чем в 2 раза, выстроен новый микрорайон на окраине города, проложен третий по счету барьер в системе водосбора оз. Неро в виде окружной автомобильной дороги и в рамках реконструкции стали застраиваться пространства внутри исторических кварталов, которые веками были заняты садами и огородами именно в целях защиты от подтопления. При фактическом отсутствии, как в любом малом городе, рассчитанного в генпланах прироста населения, все это привело к стагнации исторического ядра города, с разрушением исторических зданий в результате подъема уровня грунтовых вод и с «вымыванием» из него населения.
В Западной Европе отказались от «физического» детального планирования одновременно с развитием кибернетики и маркетинга, как науки, с помощью которых были сформированы в результате автоматизированные геоинформационные системы для мобильного планирования – быстрого моделирования вариантов развития территорий при действии тех или иных потенциальных условий и обстоятельств. Однако произошло это, в первую очередь, из-за осознания целей и методов планирования, как управления процессами территориально-пространственного развития. Традиционное понимание слова «план» чаще всего ассоциируется с физическим представлением о чем-либо или с проектом (пространственной репрезентацией). Одновременно с планированием, как подготовкой такого проекта, существует планирование, как формулирование последовательности действий, ведущих к достижению поставленной цели или целей. Главные трудности возникают, когда мы пытаемся применить вышесказанное к явлению, которое у нас именуется градостроительное планирование (можно сформулировать как «планирование в рамках города, региона или страны», соответственно городское, региональное или национальное планирование). В общем своем смысле оно означает планирование с географическими компонентами, направленное на создание пространственной структуры различного рода человеческой деятельности (землепользования), и его невозможно представить без какой-либо пространственной репрезентации, т.е. плана или чертежа. А вот содержание пространственной структуры и собственно методы градостроительного планирования оказываются абсолютно разными в странах с разным общественным и экономическим устройством, определяются своими специфическими целями, связанными, в первую очередь с социальной географией и способами решения социальных проблем.
Переход от физического планирования по схеме: исследование – анализ -план – детальный проект, к непрерывному процессу планирования и мониторинга состояния среды произошел в странах Западной Европы в результате расширения социальных ориентиров, что выражалось, в первую очередь, в постановке социально интегрированных целей планирования городских и региональных систем. Пространственная детальная репрезентация экономического планирования разных отраслей была заменена обобщенной картиной социально-пространственных взаимосвязей или, точнее, пространственной координацией многих интересов в целях общественного развития.
Если раньше план, например, городской канализации разрабатывался только с точки зрения эффективности работы самой коммунальной системы, а планирование системы образования было направлено на строительство определенного количества типовых школ, то новая система планирования начала ставить интегрированные цели. Например, сбалансировать преимущества сохранения установившегося образа жизни в старом городе с преимуществами строительства более комфортабельных жилых домов в удаленных от старого города районах. Следовательно, именно в этом направлении развивать городские коммунальные системы или строить определенные престижные учебные заведения. Такие и многие другие специфические цели стали смыслом работы городского и регионального планировщика, а сложность его задач обернулась индивидуальными свободами для общества.
«Процесс планирования жизнедеятельности стал более четким, логичным и открытым для общества. Он должен начинаться со всеобъемлющего обсуждения целей, которых желательно достигнуть. Преимуществом такого планирования является и то, что должны разрабатываться альтернативные варианты будущего развития, которые открыто обсуждаются и оцениваются. Имея дело с большим количеством информации, такое планирование стало более гибким и более рациональным, как минимум в потенции». (П. Холл «Городское и региональное планирование», М., Стройиздат, 1993 г.)
Тем не менее, новая система создала много новых проблем и, прежде всего, связанных с объемом необходимой информации. Компьютеризация в условиях больших объемов информации может упростить, например, подробные расчеты, но не может уменьшить ответственность людей за принятие решений в технологически усложняющейся системе отношений. Поэтому новое планирование стало требовать создания института специальных экспертиз, разделения меры ответственности между уровнями власти и формирования самостоятельного вида права – градостроительного, с градостроительной документацией в качестве правового основания для принятия решений.
Когда в начале 90х годов из перечня вопросов, которые начала решать новая российская земельная политика, был выброшен по умолчанию инструмент системы советского планирования – градостроительная документация, все были уверены, что отказались от устаревшей, бесполезной в рыночных условиях системы экономического планирования. «Забудьте слова – генеральный план», - провозглашали из Москвы идеологи новой земельной политики. И говорили о создании «многофункционального земельного кадастра, как единой интегрированной системы сведений о правовом, природном и экономическом положении земель», то есть о системе градостроительного планировании в его новом понимании, но без цели и инструмента планирования, которым должна стать новая градостроительная документация. Поэтому уже десятилетия вроде развиваются системы программирования, в разных ведомствах собирается огромное количество информации об объектах и территориях, а в результате – все меньше интеграции, и мы все дальше от задач планирования развития территорий и градостроительных систем.
Но самым главным заложником оказалось местное самоуправление. Прежняя градостроительная документация безнадежно устарела по сути, новая, если ее разрабатывать по старой схеме - сверху-вниз требует больших средств и много времени, а проблемы коммунального хозяйства и проблемы горожан надо решать сейчас. Распоряжение земельными ресурсами даже инвестиционно привлекательными пока приносит больше проблем, чем действительных выгод, так как непосильное для муниципальных бюджетов бремя воспроизводства городской земельной недвижимости власти пытаются переложить на инвесторов. И делается это без элементов того же планирования - анализа экономической ситуации, специфики источников финансирования, системы отношений собственности, в том числе вновь создаваемой, что делает, в свою очередь, новое строительство невыгодным и все чаще, социально конфликтным. Вместе с тем новый Земельный кодекс прописал обязательность наличия при операциях с землей и недвижимостью градостроительных регламентов, утверждаемых правовым основанием – градостроительной документацией. Ясно, что это нужно уже сейчас, а не после 10 лет, необходимых для разработки последовательно генплана, ПДП, и проектов застройки.
Программа Совета Европы в г. Ростове была рассчитана на 4 года (1997 – 2001 г.г.), и консультанты подтверждали, что для малого города, каким является Ростов, для разработки локальных программ совсем не обязательно разрабатывать новый генеральный план города. Достаточно иметь обязательные его части и нарабатывать схемы планировки и застройки необходимых для инвесторов территориях города. А вот что является этим обязательным из градостроительной документации для такого города, как Ростов – дело российского законодательства. Французские специалисты планировщики очень поддерживали работы по созданию электронных карт и формированию на их основе муниципальных информационных систем, а из всех частей документации уровня генерального плана требовали от города только проект охранных зон памятников истории и культуры. Потому, что это необходимые элементы динамичного планирования в условиях рыночной экономики в городе с утвержденным федеральным статусом исторического.
Сегодня в странах с развитой системой градостроительного планирования градостроительная документация любого уровня – это форма общественного договора с властью и главные рычаги управления и правового регулирования пространственного развития территорий. В странах Западной Европы, например, градостроительное планирование и управление ресурсами стоит в одном ряду через запятую, как институциональные формы работы с разными территориями. И градостроительная документация, продолжая оставаться основой экономического анализа, является главным административно-правовым рычагом для принятия управленческих решений по развитию территорий. Законодательное требование наличия градостроительной документации может, например, сопровождать сделки с объектами недвижимости на территориях, выделенных как зоны особого регулирования градостроительной деятельности с соответствующим статусом. Если бы представители нашей государственной власти так понимали градостроительное планирование, то вслед за утверждением исторического статуса города должно последовать целевое финансирование разработки обязательного проекта охранных зон для него. Главным же для развитых систем градостроительного планирования является то, что согласованная с населением и утвержденная градостроительная документация – это социальная гарантия эффективности принимаемых властью решений, залог реализуемости планируемых пространственных преобразований, их экономической целесообразности и общественной поддержки. (Продолжение следует).