Теперь к ловушке номер два.



Она касается проблемы, связанной с действиями сотрудников органов внутренних дел по предотвращению, выявлению и пресечению правонарушений.


Если совсем коротко, то согласно пункта 1 части 1 статьи 28.1. КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении в частности является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.


Если на нарушителей срока обмена паспорта составляются протоколы по ч.1 ст.19.15 КоАП РФ, следовательно, факт нарушения сроков обмена паспорта является наличием "…достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения...".


Протокол составляют люди, на то уполномоченные, в данном случае – сотрудники паспортно-визовых служб, которые в силу своих служебных обязанностей имеют достоверную информацию в отношении срока действия паспортов граждан, проживающих на обслуживаемой территории, а так же в отношении тех граждан, которые эти сроки нарушают.


Отсюда резонный вопрос, если сотрудники паспортно-визовой службы считают, что факт нарушения сроков обмена паспорта является наличием "…достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения..." и в силу своих служебных обязанностей имеют возможность своевременно выявить и пресечь подобные правонарушения, то почему они этого не делают? Об этом чуть позже, а пока еще одна коллизия …


С вопросом своевременного пресечения правонарушения тесно связано так же различная трактовка такого важного вопроса, как сроки давности.


Как мы уже выяснили, нарушение нашего забывчивого гражданина состоит в том, что он нарушил тридцатидневный срок обмена паспорта и пришел его менять через два месяца после наступления этого срока, то есть через два месяца и тридцать один день после достижения им 20-ти или 45-ти лет.


Статья 4.5 КоАП РФ устанавливает сроки давности привлечения к административной ответственности. Для интересующей статьи 19.15 это два месяца. То есть, если с момента совершения административного правонарушения до момента принятия решения по делу прошло два месяца и более – к ответственности привлекать нельзя.


И вот самый интересный вопрос – с какого момента начинает течь этот срок.


По логике правоохранительных органов - с момента обнаружения правоохранительными органами факта совершения административного правонарушения, то есть с момента составления протокола на пришедшего в паспортный стол гражданина.


Обоснования такой позиции: состав статьи 19.15 КоАП РФ является длящимся административном правонарушением, поэтому сроки давности начинают течь с момента обнаружения, а не с момента совершения правонарушения. Применительно к факту проживания по недействительному паспорту все вроде бы правильно. Но вот только …


Еще раз повторим. Нарушение нашего забывчивого гражданина состоит в том, что он нарушил пункт 15 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации", который устанавливает 30-дневный срок для подачи документов установленного образца и фотографий для обмена паспорта гражданина РФ. Соответственно, моментом совершения правонарушения, которое приводит (по версии правоохранительных органов) к наступлению факта проживания гражданина по недействительному паспорту, является первый день после истечения установленного тридцатидневного срока.


А теперь, внимание – о "длящемся правонарушении".


В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" подобная ситуация четко разъяснена, а именно:


…


14. Судье следует иметь в виду, что статьей 4.5 КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ). При этом не может быть удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, о рассмотрении дела по существу.


Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.


Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.


Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.


…


19. Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение.


Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения.
В случае, если в соответствии с нормативными правовыми актами обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока.

…


Нормативный актом, который нарушил гражданин, а именно "Положением о паспорте гражданина Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" установлен конкретный срок подачи документов и фотографий для обмена паспорта гражданина РФ.


Из смысла пунктов 7 и 15 указанного Положения, следует, что если гражданин после достижения им 20-ти или 45-летнего возраста в течение 30 дней не сдал документы установленного образца и фотографии для обмена паспорта гражданина РФ, то по истечении указанного срока в 30 дней, срок действия паспорта гражданина РФ прекращается.


На основании прекращения срока действия паспорта гражданина РФ сотрудники паспортно-визовой службы делают вывод о его недействительности, и составляют соответствующие протоколы о совершении административного правонарушения по ч.1 ст.19.15 КоАП РФ. То есть в данном случае, совершенно очевидно, что именно нарушение гражданином положений статьи 15 "Положения" приводит к такой ситуации.


Таким образом, мы имеем невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку. А это, согласно Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5, не является длящимся административным правонарушением.


Поскольку в КоАП РФ понятие "длящегося административного правонарушения" не дается, то для квалификации указанного случая Постановление Пленума Верховного Суда РФ имеет действительную юридическую силу.


Таким образом, согласно пункта 1 статьи 4.5 КоАП РФ, если на дату вынесения решения о привлечении гражданина к административной ответственности истек двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, то дело по ч.1 ст.19.15 КоАП РФ должно быть прекращено.


Теперь об обязанности правоохранительных органов предупреждать, выявлять и пресекать административные правонарушения.


Обратим внимание на два официальных документа.


Первый – это уже упоминавшееся "Положение о паспорте гражданина Российской Федерации". Пункт 8 этого "Положения" гласит:


Контроль за исполнением настоящего Положения осуществляется органами внутренних дел.


Второй документ - "Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", утвержденная
Приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. № 605.

Пункты 11 и 12 указанной Инструкции гласят:




11. Начальники паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел:


- организуют работу по выдаче и замене паспортов гражданам;


- определяют должностные обязанности сотрудников паспортно-визовых подразделений и осуществляют контроль за их выполнением;


- принимают меры по совершенствованию форм и методов служебной деятельности, обучению и воспитанию подчиненных;


- несут персональную ответственность за соблюдение законности и состояние работы в паспортно-визовых подразделениях.


12. Сотрудники паспортно-визовых подразделений в процессе исполнения своих должностных обязанностей в пределах компетенции принимают меры по выявлению, предотвращению и пресечению правонарушений, устанавливают причины и условия, способствующие их совершению.


То есть, два документа – постановление правительства и ведомственная инструкция возлагает на органы внутренних дел в целом, и на паспортно-визовые подразделения, в частности, обязанности по контролю за исполнением "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации", а значит и за исполнение пунктов 7 и 15 данного "Положения", а так же обязанности по выявлению, предотвращению и пресечению правонарушений.


И что же у нас получается?


Мало того, что ОВД должны контролировать исполнение гражданами соблюдение срока подачи документов на обмен паспортов, так они еще и должны предпринять все меры, что бы граждане не совершили правонарушение.


А почему тогда сотрудники паспортно-визовой службы этого не делают?


Может, у них нет возможности, может они не обладают достаточной информацией?


Но позвольте, пункт 100 упоминавшейся "Инструкции" регламентирует порядок учета выданных паспортов граждан Российской Федерации.




100. Первичный учет выданных паспортов формируется по месту выдачи (замены) паспорта в паспортно-визовых подразделениях из сведений, содержащихся в заявлении о выдаче (замене) паспорта по
форме N 1П, с использованием программного комплекса по оформлению паспортов и учету паспортов (бланков паспорта) (далее - "ПК "Паспортный стол").

Из базы данных ПК "Паспортный стол" осуществляется выгрузка информации о выданном паспорте.
Выгрузке подлежат сведения по перечню обязательных реквизитов учета выданных паспортов (приложение 24), которые направляются не реже одного раза в неделю в паспортно-визовые подразделения ГУВДРО СОБ МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации для организации регионального учета выданных паспортов.









Приложение 24 к Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации (
введено Приказом МВД РФ от 21.10.2003 N 809)
ПЕРЕЧЕНЬ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ РЕКВИЗИТОВ УЧЕТА ВЫДАННЫХ ПАСПОРТОВ

…


Дата выдачи паспорта.


…


Дата рождения владельца.


…




Да нет, оказывается, есть у них вся информация, да еще и в компьютере. То есть, в силу своих служебных обязанностей сотрудники паспортно-визовых служб имею все возможности для своевременного предотвращения правонарушений в пределах своей компетенции, причем, не выходя из кабинета.


Так почему они не выполняют свои обязанности, предпочитая дожидаться, когда гражданин совершит правонарушение и сам придет к ним?


А грустное в этой ситуации то, что "ожидание сотрудников ПВС" приводит к очень "интересным" последствиям.


Помимо того, что указанная информация хранится у сотрудников ПВС в виде картотеки и компьютерной программы, обязанность по предоставлению информации о недействительных паспортах возложена на них совместным приказом МНС России и МВД России от 31.12.2003 N БГ-4-09/34дсп/1040дсп "О взаимодействии налоговых органов Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по предоставлению сведений о физических лицах", зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 16.01.2004 N 5148.


И на основании сведений, получаемых, в том числе из МВД РФ и его подразделений в рамках исполнения данного приказа, в МНС России ведется, в том числе, программно-информационный комплекс "Недействительные паспорта" и "Справочник недействительных паспортов".


"…


В связи с вступлением в силу с 1 января 2004 года Налогового кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 23.12.2003 N 185-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", а также утверждением совместного приказа Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31.12.2003 N БГ-4-09/34дсп/1040дсп "О взаимодействии налоговых органов Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по предоставлению сведений о физических лицах" приказываю:


1. Установить, что в МНС России на основе сведений, получаемых в порядке, установленном приказом МНС России и МВД России от 31.12.2003 N БГ-4-09/34дсп/1040дсп "О взаимодействии налоговых органов Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по предоставлению сведений о физических лицах", зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 16.01.2004 N 5148, ведутся в составе программно-информационного комплекса "Недействительные паспорта" Справочник недействительных паспортов (далее - Справочник), Сводная картотека запросов и Картотека заявлений об утрате паспорта (далее - картотеки).


…"










Приказ МНС РФ от 21 июля 2004 г. N САЭ-3-09/433 "О совершенствовании организации работы по обеспечению достоверности сведений о физических лицах в информационных ресурсах налоговых органов"

"…


1.3. Основными целями создания и ведения ПИК "Недействительные паспорта" являются:


- выполнение требований совместного приказа МНС России и Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) от 31.12.2003 N БГ-4-09/34ДСП/1040ДСП "О взаимодействии налоговых органов Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по предоставлению сведений о физических лицах" (далее - Приказ), который регламентирует взаимодействие налоговых органов и органов МВД России в целях реализации норм пункта 8 статьи 85 Кодекса по порядку предоставления указанных сведений;

- формирование информационного ресурса о паспортах граждан Российской Федерации в целях недопущения использования недействительных паспортов при государственной регистрации и при постановке на учет налогоплательщиков или учете сведений о физических лицах в налоговых органах, а также в целях актуализации содержащейся в базе данных ЕГРН информации.


2. Состав ПИК "Недействительные паспорта" и источники его формирования


2.1. Рабочая Картотека - информационный ресурс ИМНС России (УМНС России)*, содержащий информацию о выданных гражданам паспортах, сообщаемую по запросам налоговых органов Российской Федерации по форме П (запрос по форме П) (приложение 1), о паспортах, замененных гражданами Российской Федерации (форма ЗП) (приложение 2), а также о паспортах, заявления об утрате которых поступили в орган МВД России (форма УП) (приложение 3), полученную от органов МВД России. Указанные формы утверждены Приказом.

Информация из Рабочей картотеки ежедневно выгружается для передачи на вышестоящий уровень. Выгрузке подлежат:


все вновь поступившие сведения по форме ЗП и УП;


запросы по форме П, на которые получен ответ из органов МВД России.


2.2. Справочник недействительных паспортов (далее - Справочник) - информационный ресурс, который формируется на федеральном уровне и содержит сведения о недействительных паспортах, полученные:


из ПИК "Сведения об умерших" - о паспортах умерших физических лиц, сведения о которых поступили от органов ЗАГС, согласно пункту 3 статьи 85 Кодекса;

из Рабочей картотеки - о признанных недействительными паспортах согласно отметкам органов МВД России в ответах на запросы по форме П;


из Рабочей картотеки - о замененных паспортах из форм ЗП согласно сведениям, полученным по форме ЗП от органов МВД России;


от МВД России - о недействительных паспортах, сведения о которых предоставляются в централизованном порядке
**.

2.3. Сводная Картотека запросов (далее - Сводная картотека) - информационный ресурс, который формируется на федеральном уровне на основании сведений Рабочей картотеки и содержит сведения о действительных паспортах, полученных от органов МВД России:


согласно отметкам органов МВД России о подтверждении паспортных данных в ответах на запросы по форме П;

о паспортах, выданных взамен недействительных (в связи с достижением возраста и т.д.) согласно сведениям, полученным по форме ЗП от органов МВД России.


2.4. Картотека заявлений об утрате паспорта (далее - Картотека заявлений) - информационный ресурс, который формируется на федеральном уровне из Рабочей картотеки и содержит сведения о фактах подачи физическими лицами заявлений об утрате паспорта, поступающие от органов МВД России по форме УП. Данные из Картотеки заявлений переносятся в Справочник или в Сводную картотеку, по мере уточнения их статуса (отнесения заявленных паспортов к недействительным или действительным).


2.5. Сводный ресурс паспортов - сводный информационный ресурс паспортных данных, который формируется на федеральном уровне и объединяет следующие информационные ресурсы:

справочник недействительных паспортов;


сводная картотека запросов;


картотека заявлений об утрате паспорта.








**
При вводе сведений, полученных в централизованном порядке от МВД России, датой признания паспорта недействительным является дата отправки телеграммы МВД России в органы МВД России по субъектам Российской Федерации.

3. Работа с информацией, поступающей от органов МВД России по формам ЗП и УП

3.1 Сведения из органов МВД России по формам ЗП и УП поступают в налоговые органы по месту жительства граждан, как на бумажных носителях, так и в электронном виде.


Датой признания недействительным замененного паспорта, указанного в сведениях по форме ЗП, является дата выдачи гражданину паспорта, выданного взамен.


…


Проводится контроль соблюдения установленного срока представления сведений органами МВД России на основе протокола обработки данных.


…


В случае если паспорт, информация о котором отсутствует в ПИК "Недействительные паспорта", был выдан после 1 января 2004 года, т.е. после возникновения обязанности у органов МВД России сообщать налоговым органам сведения по форме УП и ЗП, формирование и направление запроса по форме П не обязательно.


…"










Методические указания для налоговых органов по порядку работы со сведениями о паспортах граждан, поступающими в налоговые органы от органов МВД России и от других источников (утв.
приказом МНС РФ от 21 июля 2004 г. N САЭ-3-09/433)



То есть, не предоставляя вовремя информацию о недействительных паспортах, которые утратили срок действия, правоохранительные органы вводят в заблуждение МНС РФ относительно действительности паспорта гражданина РФ.


Ведь в "Методических указаниях…" четко сказано, что "… Датой признания недействительным замененного паспорта, указанного в сведениях по форме ЗП, является дата выдачи гражданину паспорта, выданного взамен…".


То есть, пока гражданин сам не придет менять свой недействительный паспорт в паспортный стол ОВД, этот недействительный паспорт по базе ПИК "Недействительные паспорта" будет считаться действительным со всеми вытекающими из этого факта последствиями.




Таким образом, сотрудники ПВС имеют все возможности и средства для предотвращения совершения гражданами правонарушений, связанных с нарушением срока обмена паспорта, кроме того, на них прямо возложены соответствующие обязанности, и, наконец, невыполнение этих обязанностей влечет за собой создание благоприятных условий для совершения преступлений в налоговой сфере.




И хочется еще заметить, что для сотрудников паспортно-визовых служб контроль за своевременной сдачей гражданами документов для обмена паспорта, согласно пункта 8 "Положения" - это обязанность, а вот для граждан, согласно пункта 15 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации", своевременная сдача документов для обмена паспорта – это право.


Документы и личные фотографии для получения или замены паспорта должны быть сданы гражданином не позднее 30 дней после наступления обстоятельств, указанных в
пунктах 1, 7 или 12 настоящего Положения (ст.15 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации").

Граждане должны, а не обязаны, то есть – это право, а не обязанность, в отличие от пункта 17 данного Положения, где прямо говориться, что гражданин обязан бережно хранить паспорт.


Гражданин обязан бережно хранить паспорт. Об утрате паспорта гражданин должен незамедлительно заявить в орган внутренних дел
(ст.17 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации").