Правила принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях установлены в ст. 52 Кодекса. Согласно ч. 1 указанной статьи жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных Кодексом случаев.

Таким образом, по общему правилу ч. 1 ст. 52 Кодекса предоставлению жилого помещения по договору социального найма предшествует принятие гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении (как малоимущих, так и граждан иных категорий, о которых говорилось выше) в целях последующего предоставления жилого помещения на условиях социального найма осуществляет орган местного самоуправления (см. ч. 3 ст. 52 Кодекса).

Состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях имеют право указанные в ст. 49 Кодекса категории граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях. Если гражданин имеет право состоять на указанном учете по нескольким основаниям (как малоимущий гражданин и как относящийся к определенной федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации категории), по своему выбору такой гражданин может быть принят на учет по одному из этих оснований или по всем основаниям.

Иными словами, право состоять на жилищном учете может принадлежать:

а) малоимущим гражданам, признанным по установленным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; б) иным определенным федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.
Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства. В случаях и в порядке, которые установлены законодательством, граждане могут подать заявления о принятии на учет не по месту своего жительства. Принятие на указанный учет недееспособных граждан осуществляется на основании заявлений о принятии на учет, поданных их законными представителями.

С заявлениями о принятии на учет должны быть представлены документы, подтверждающие право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Гражданину, подавшему заявление о принятии на учет, выдается расписка в получении этих документов с указанием их перечня и даты их получения органом, осуществляющим принятие на учет (см. ч. 3 и 4 ст. 52 Кодекса).
Как правило, заявление о принятии на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий подается по месту жительства гражданина. Местом жительства, по определению п. 1 ст. 20 ГК РФ, признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Постоянно или преимущественно проживать в определенном месте гражданин может в качестве собственника, члена его семьи, по договору найма (поднайма) либо на ином основании, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Однако сам по себе факт постоянного или преимущественного проживания гражданина на законном основании в определенном месте не дает основания к определению его места жительства. В настоящее время основным фактором, позволяющим установить место жительства гражданина в целях принятия на учет, является формальный признак - регистрация гражданина по месту жительства, осуществляемая в соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. N 713*(35). Документами, подтверждающими адрес места жительства гражданина Российской Федерации, являются документ, удостоверяющий личность физического лица (паспорт или иной документ).

В целях указанных Правил местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких и престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение.
В современной России имеется немало граждан, которые по разным причинам вообще не имеют определенного места жительства. Для таких людей не допускающее исключений правило о принятии на жилищный учет только по месту жительства фактически означало бы лишение их гарантированного Конституцией РФ права на жилище. Думается, отчасти по этой причине в Кодекс включена отсылочная норма, согласно которой в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации, граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту жительства (ч. 3 ст. 52). В этой норме имеются в виду и другие случаи, например, когда трудовая деятельность отдельных категорий граждан связана с постоянным передвижением.
Основанием для принятия гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, является заявление гражданина о принятии его на учет. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие право этого гражданина состоять на указанном учете.
Порядок ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается законом субъекта Российской Федерации (см. ч. 7 ст. 52 Кодекса). В связи с этим в Методических рекомендациях для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма, утвержденных приказом Министерства регионального развития РФ от 25.02.2005 г. N 18*(36) предлагается при определении порядка ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях указывать, что для принятия на учет гражданин подает заявление с указанием совместно проживающих с ним членов его семьи. Заявление подписывается всеми проживающими совместно с ним дееспособными членами семьи.
К заявлению могут прилагаться следующие документы:
документы, подтверждающие состав семьи (свидетельство о рождении, свидетельство о заключении брака, решение об усыновлении (удочерении), судебное решение о признании членом семьи и т.п.);
документы, необходимые для признания гражданина малоимущим (рекомендуется запрашивать после признания гражданина нуждающимся в жилом помещении);
документы, подтверждающие право быть признанным нуждающимся в жилом помещении, а именно:
выписка из домовой книги;
документы, подтверждающие право пользования жилым помещением, занимаемым заявителем и членами его семьи (договор, ордер, решение о предоставлении жилого помещения и т.п.);
выписка из технического паспорта БТИ с поэтажным планом (при наличии) и экспликацией;
справка органов государственной регистрации о наличии или отсутствии, жилых помещений на праве собственности по месту постоянного жительства членов семьи, предоставляемая каждым дееспособным членом семьи заявителя;
при необходимости иные документы.
Все документы рекомендуется предоставлять в копиях с одновременным предоставлением оригинала. Копию документа после проверки ее соответствия оригиналу рекомендуется заверять лицом, принимающим документы.
Решение о принятии на учет или об отказе в принятии на учет должно быть принято по результатам рассмотрения заявления о принятии на учет и иных представленных в соответствии с ч. 4 ст. 52 Кодекса документов органом, осуществляющим принятие на учет, не позднее чем через 30 рабочих дней со дня представления указанных документов в данный орган.
Орган, осуществляющий принятие на учет, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия решения о принятии на учет выдает или направляет гражданину, подавшему соответствующее заявление о принятии на учет, документ, подтверждающий принятие такого решения.
В приведенных нормах ч. 5 и 6 ст. 52 Кодекса установлены императивные правила, в соответствии с которыми в течение 30 рабочих дней со дня получения документов соответствующий орган местного самоуправления обязан рассмотреть указанное заявление и представленные вместе с ним документы и вынести решение о принятии гражданина на учет или об отказе в этом. В части срока, отведенного на принятие решения эти правила новыми не являются (ср. со ст. 31 ЖК 1983 г.). Факт представления указанных документов и дата их представления подтверждаются распиской, которую орган местного самоуправления обязан выдать заявителю.
Если принято положительное решение, то орган местного самоуправления обязан в течение трех рабочих дней выдать заявителю на руки либо направить ему по почте или с курьером документ, подтверждающий решение о постановке гражданина на учет.
Порядок ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации.
С целью единообразного применения положений Кодекса органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления были разработаны упоминавшиеся выше Методические рекомендации для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма, утвержденные приказом Министерства регионального развития РФ от 25.02.2005 г. N 18. Указанные Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом и носят рекомендательный характер.

В настоящее время порядок учета отдельных категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, регулируется не только законами, но также подзаконными, в том числе ведомственными, правовыми актами. Например, Инструкция о порядке учета нуждающихся в улучшении жилищных условий работников центрального аппарата Госгортехнадзора России и предоставления им жилых помещений утверждена приказом Федерального горного и промышленного надзора России (Госгортехнадзор России) от 24.09.2003 г. N 195*(37); Инструкция о порядке учета нуждающихся в улучшении жилищных условий сотрудников подразделений центрального аппарата и подразделений, непосредственно подчиненных Министерству внутренних дел Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений утверждена приказом МВД РФ от 18.03.2003 г. N 169*(38); Инструкция о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договорам социального найма утверждена приказом Министра обороны РФ от 30.09.2010 г. N 1280*(39).
Юридические последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий предусмотрены ст. 53 Кодекса. Граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.
Эти правила не были известны прежнему жилищному законодательству. Положения ст. 53 Кодекса направлены на предотвращение злоупотреблений, которые возможны со стороны граждан, претендующих на получение социального жилья. Если лицо, совершившее намеренные действия, указанные в данной статье, обратится с заявлением о принятии на учет в целях предоставления жилого помещения по договору социального найма до истечения пяти лет со дня совершения указанных действий, то ему будет отказано в принятии на учет на основании п. 3 ч. 1 ст. 54 Кодекса.
Однако положения данной статьи обладают дефектами, которые, с одной стороны, создают неограниченные возможности для усмотрения местных чиновников, а с другой - вообще могут блокировать ее применение.
Например, существенным недостатком рассматриваемой статьи является то, что в ней не раскрывается содержание понятия "действия", совершенные с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Произвольное толкование указанного понятия может довести до абсурда. Например, семейную пару, у которой родился ребенок и в результате уровень обеспеченности этих граждан жилой площадью стал менее учетной нормы, при желании вполне можно "подвести" под указанную статью.
Толкование ст. 53 Кодекса не позволяет ответить и на вопрос, кто должен доказывать наличие (отсутствие) умысла на совершение намеренных действий, в результате которых гражданин может быть признан нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. Вероятно, о применении данных правил должны быть даны разъяснения Верховным Судом РФ.
В настоящее время при реализации положений ст. 53 Кодекса целесообразно учитывать региональную нормотворческую практику. Например, удачная попытка правильно ориентировать правоприменительные органы и граждан предпринята в Законе г. Москвы от 14.06.2006 г. N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения"*(40).

В ст. 10 указанного Закона г. Москвы установлено, в частности, что: к действиям, повлекшим ухудшение жилищных условий, относятся:
- изменение порядка пользования жилыми помещениями путем совершения сделок;
- обмен жилыми помещениями;
- невыполнение условий договоров о пользовании жилыми помещениями, повлекшее выселение граждан в судебном порядке;
- изменение состава семьи, в том числе в результате расторжения брака;
- вселение в жилое помещение иных лиц (за исключением вселения временных жильцов);
- выдел доли собственниками жилых помещений;
- отчуждение имеющегося в собственности граждан и членов их семей жилого помещения или частей жилого помещения.
Действиями, повлекшими ухудшение жилищных условий, не являются:
- вселение несовершеннолетних детей по месту жительства любого из родителей;
- вселение супруга (супруги), нетрудоспособных родителей, иных граждан в установленном порядке в жилые помещения в качестве членов семьи, если до вселения указанные лица были приняты на жилищный учет в городе Москве;
- расторжение договора ренты по инициативе получателя ренты с возвратом жилого помещения получателю ренты;
- признание сделки с жилым помещением недействительной в судебном порядке;
- вселение нетрудоспособных родителей, если до вселения они:
а) обладали по предыдущему месту жительства в городе Москве самостоятельным правом пользования жилым помещением, признанным в установленном порядке непригодным для постоянного проживания и ремонту или реконструкции не подлежащим;
б) безвозмездно передали жилое помещение по предыдущему месту жительства в городе Москве органам государственной власти города Москвы;
- отказ от принятия дара одаряемым, отказ дарителя от исполнения договора дарения.
Следует отметить, что характер виды действий, повлекших ухудшение жилищных условий, не обусловлены региональной или местной спецификой. Поэтому перечни действий, признаваемых и не признаваемых повлекшими ухудшение жилищных условий, вполне возможно законодательно установить на федеральном уровне путем конкретизации положений ст. 53 Кодекса.
Отказ в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, допускается только в трех случаях, исчерпывающим образом перечисленных в ст. 54 Кодекса. Отказ возможен, если:
не были представлены документы, подтверждающие право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (см. ч. 4 ст. 52 Кодекса);
были представлены документы, которые не подтверждают право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях;
граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма (см. ст. 53 Кодекса). В таком случае граждане, намеренно ухудшившие свои жилищные условия, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее, чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий. Если этот срок не истек, то соответствующим гражданам будет отказано в принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях на основании п. 3 ч. 1 ст. 54 Кодекса.
Иные основания отказа в принятии гражданина на учет недопустимы. Законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления такие основания установлены быть не могут.
Обязательное требование, предъявляемое Кодексом к содержанию решения об отказе в принятии на учет, состоит в том, что такое решение должно содержать указание на основания отказа с обязательной ссылкой на конкретные нарушения, указанные выше. Иные обязательные требования на федеральном уровне не установлены, поэтому их вправе определить региональные и муниципальные органы. При этом очевидно, что документ, содержащий решение об отказе в принятии на учет (индивидуальный правовой акт органа местного самоуправления), должен быть составлен в письменной форме по правилам, принятым в соответствующем муниципальном образовании для принятия такого рода правовых актов.
Решение об отказе в принятии на учет выдается или направляется (по почте, с курьером и т.п.) гражданину, подавшему соответствующее заявление о принятии на учет, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия такого решения и может быть обжаловано им в судебном порядке.
В соответствии со ст. 254 ГПК РФ гражданин вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены его права и свободы. Соответствующее заявление подается в суд по подсудности, установленной ст. 24-27 ГПК РФ. Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.
Президиум Верховного Суда РФ обратил внимание на то, что ст. 247 ГПК РФ содержит общие положения, которые распространяются на все дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе и при оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, и предусматривает, что при наличии спора о праве поданное гражданином заявление должно рассматриваться в порядке искового производства, а не по правилам главы 25 ГПК РФ.
На стадии постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях отсутствует спор о праве на жилое помещение, поскольку жилищные правоотношения еще не возникли, следовательно; данные отношения носят публичный характер, так как гражданин оспаривает действия органа местного самоуправления.
Исходя из изложенного решения органов местного самоуправления об отказе в принятии на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях могут быть оспорены в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ (см. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2005 г. (по гражданским делам), утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10.08.2005 г.*(41)). О судебном порядке защиты жилищных прав см. также ст. 11 Кодекса.
Статья 55 Кодекса гарантирует гражданам, принятым в установленном порядке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, что они не могут быть произвольно лишены права состоять на указанном учете. Такие граждане могут быть сняты с учета только тогда, когда им фактически предоставлены жилые помещения по договорам социального найма (см. ст. 57 Кодекса) либо выявлены основания для снятия их с учета, предусмотренные ч. 1 ст. 56 Кодекса.
Граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае:
1) подачи ими по месту учета заявления о снятии с учета;
2) утраты ими оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма;
3) их выезда на место жительства в другое муниципальное образование, за исключением случаев изменения места жительства в пределах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
4) получения ими в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения;
5) предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома;
6) выявления в представленных ими документах в орган, осуществляющий принятие на учет, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учет, при решении вопроса о принятии на учет.
Шесть оснований снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях изложены в ч. 1 ст. 56 Кодекса в исчерпывающем перечне. Поэтому установление дополнительных оснований или изменение существующих возможно только путем внесения соответствующих изменений или дополнений в Кодекс. Правовыми актами регионального и местного уровней указанный перечень оснований изменен быть не может.
Следует иметь в виду, что граждане, принятые на учет до 01.03.2005 г. (дата введения в действие Кодекса) в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с учета по основаниям, предусмотренным п. 1, 3-6 ч. 1 ст. 56 Кодекса, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие Кодекса давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном Кодексом, с учетом приведенных положений ч. 2 ст. 6 Вводного закона.
Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях должны быть приняты органом, на основании решений которого такие граждане были приняты на данный учет, не позднее чем в течение 30 рабочих дней со дня выявления обстоятельств, являющихся основанием принятия таких решений. Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях должны содержать основания снятия с такого учета с обязательной ссылкой на обстоятельства, предусмотренные ч. 1 ст. 56 Кодекса. Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях выдаются или направляются гражданам, в отношении которых приняты такие решения, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия таких решений и могут быть обжалованы указанными гражданами в судебном порядке.
Таким образом, в императивной норме ч. 2 ст. 56 Кодекса установлено, что решение о снятии граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях может быть принято только тем органом, по решению которого соответствующие граждане были приняты на указанный учет (об этом см. также ст. 52 Кодекса). Требования к содержанию решения о снятии гражданина с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении, а также правила уведомления о принятых решениях соответствующих граждан подобны тем, которые предъявляются к решениям об отказе в принятии на такой учет (см. ч. 2, 3 ст. 54 Кодекса).
Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях могут быть обжалованы в суд в том же порядке, который применяется для обжалования решений об отказе в принятии на жилищный учет (подробнее об этом говорилось выше).

Тихомиров М.Ю. Жилищный учет: очередность и порядок предоставления жилых помещений. - “Изд. Тихомирова М.Ю.”, 2011 г.