Конституционное правосудие на страже социальных прав
(фрагмент доклада В. Д. Зорькина "Конституция и права человека в XXI веке")
От исторических фактов никуда не уйдешь. А они таковы, что в период работы над текстом Всеобщей декларации прав человека именно Советский Союз в то время, руководствуясь Уставом ООН и опытом осуществления социально-экономических прав в ряде стран мира, предложил записать во Всеобщей декларации такие права, как право на труд, на отдых, на социальное обеспечение. Несмотря на возражения ряда западных держав, предложения о закреплении во Всеобщей декларации широкого перечня социально-экономических прав нашли понимание и поддержку среди большинства государств — членов ООН и были приняты Генеральной Ассамблеей. Впервые в истории международных отношений во Всеобщей декларации были закреплены многие не только гражданские и политические, но и социально-экономические права.
Но парадокс истории состоит в том, что именно в России необходимость дальнейшего развития принципа социального государства, закрепленного в Конституции Российской Федерации, встречает порой ожесточенное сопротивление и требует преодоления всевозможных правовых и административных барьеров, в том числе с помощью механизмов конституционного правосудия.
О болезнях роста и наличии рудиментов социал-дарвинизма в социально-экономической политике современной России свидетельствует и тот факт, что наша страна до сих пор не ратифицировала Европейскую социальную хартию (пересмотренную в 1996 году), хотя и подписала ее в 2000 году. Также «ушла в песок» идея разработки Социального кодекса на основе этой Хартии.
В России практически не популяризируется такая международная инициатива, поддержанная ООН еще в 1999 году на Всемирном экономическом форуме, как Глобальный договор. Между тем этот Договор содержит концепцию ответственного корпоративного гражданства, с тем чтобы деловые круги содействовали решению проблем глобализации.
По аналогии с 10 заповедями Глобальный договор содержит 10 принципов.
Принцип № 1. Деловые круги должны поддерживать и уважать подход, предусматривающий защиту международных прав человека в их сферах влияния.
Принцип № 2. Деловые круги не должны быть причастными к нарушениям прав человека.
Принцип № 3. Деловые круги должны поддерживать свободу ассоциаций и эффективное признание права на коллективный договор.
Принцип № 4. Деловые круги должны поддерживать ликвидацию всех форм принудительного и обязательного труда.
Принцип № 5. Деловые круги должны поддерживать эффективную ликвидацию детского труда.
Принцип № 6. Деловые круги должны поддерживать ликвидацию дискриминации при найме на работу и в профессиональной деятельности.
Принцип № 7. Деловые круги должны поддерживать осторожный подход к экологическим вопросам.
Принцип № 8. Деловые круги должны предпринимать инициативы в поддержку усиления экологической ответственности.
Принцип № 9. Деловые круги должны поощрять разработку и распространение экологически безопасных технологий.
Принцип № 10. Деловые круги должны бороться со всеми проявлениями коррупции, включая вымогательство и взяточничество.
Думается, что активное подключение к Глобальному договору российских деловых кругов во многом способствовало бы соблюдению принципа социального государства.
(О крахе либеральных идей)*
Конституционный принцип социального государства предполагает создание равных возможностей для всех членов общества, проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой уровень жизни (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости.
В связи с этим конституционное право как базовый регулятор общественных отношений приобретает все более выраженное социальное измерение. История этого процесса хорошо известна: опыт развития человечества в ХХ веке с его процессами индустриализации и урбанизации, с перераспределением населения между городом и деревней, с появлением новых социальных групп, требующих особых механизмов защиты их прав, пришло понимание того, что традиционные — либеральные — права и свободы человека и гражданина недостаточны для эффективной защиты интересов людей в условиях указанных процессов.
( О гиперкочевниках)*
Важность решения проблемы социальных прав в глобальном масштабе демонстрируют следующие цифры. Первый президент Европейского банка реконструкции и развития Жак Аттали в своей последней книге «Краткая история будущего» излагает прогноз, в соответствии с которым число лиц, живущих менее чем на 2 доллара в день, составит к 2035 году 3,5 миллиарда человек. Эти люди, по мнению Аттали, станут беспорядочно перемещаться по планете в целях выживания, превратятся в «гиперкочевников» и будут широко использоваться во время различных волнений, а также пиратской экономикой.
Следует отметить, что прогноз Жака Аттали недалек от истинного положения дел. По данным исследования Всемирного банка, опубликованным в сентябре 2008 года, уже в настоящее время 2,6 миллиарда человек живут менее чем на 2 доллара США в день. За последние 25 лет численность беднейшего населения планеты (живущего менее чем на 1 доллар США) удвоилось — с 600 миллионов человек почти до 1,2 миллиарда человек. Это и есть те «гиперкочевники», которые уже в виде незаконных мигрантов ринулись в преуспевающие страны. По данным Всемирного банка, к 2015 году около 1 миллиарда человек будут жить менее чем на 1 доллар США в день.
Бедность, помимо незаконной миграции, порождает преступность, терроризм, вооруженные конфликты.
Любой негативный прогноз пишется в позитивных целях — чтобы не допустить его реализации. Уменьшение социального разрыва, преодоление несправедливости — это задача действительно единая для всей публичной власти, в том числе для конституционного правосудия, разумеется, с присущими ему инструментами судебной защиты социальных прав.
Если баланс власти неверен, значит, существует неравенство богатства и экономических возможностей. Ловушки неравенства образуют порочный круг, экономическое и политическое неравенство усиливают друг друга.
(О социальном дисбалансе)*
Как уже было отмечено, хотя формально Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности, однако ни для кого не секрет, что такое состояние дел в нашей стране пока всего лишь конституционный идеал. Исследователи оценивают сегодняшнее состояние России как формального социального государства на уровне первой половины 20-х годов ХХ века. Среди причин такой «недоразвитости» социальных механизмов — пережитки советской политической и социальной системы, несоответствие экономических, социальных и иных целей политики государства друг другу, а также то, что сейчас Россия по важнейшим макроэкономическим показателям находится в группе развивающихся стран. Кроме того, на сегодняшний день нет окончательной определенности с моделью обеспечения социальных функций государства.
При этом необходимо учитывать и ожидания общественного сознания, и исторический опыт России: большая часть населения, помня о «советских временах», уверена, что в тот период социальных благ, доступных каждому, было значительно больше. Поэтому любые попытки государства освободиться от функции непосредственного «опекуна» своих граждан, избавиться от патернализма в социальной сфере воспринимаются гражданами как невозможность или отказ от реализации социальных прав. Поэтому важно найти баланс между интересами государства и социальных групп, между возможностью развития индивидуальной личности и правом на государственную поддержку.
Преодоление «ловушки неравенства» для России — это критерий ее дееспособности как социального государства. С одной стороны, Россия — страна, где самыми высокими темпами в мире растет количество долларовых миллиардеров. А с другой — по данным Российской академии наук, за годы реформ самые бедные стали в два раза беднее, а в целом 80% населения в материальном плане от реформ больше потеряли, чем приобрели.
Экономический рост после кризиса 1998 года проходил в условиях небывало высокой поляризации доходов населения. Сейчас доходы 10% наиболее обеспеченного населения России превышают доходы 10% наименее обеспеченного населения в 40 раз.
Практически во всех регионах России наибольшие преимущества от роста продуктивности региональной экономики получают наиболее обеспеченные слои населения, и это преимущество растет.
Конечно, такие диспропорции требуют повышения эффективности конституционного правосудия по защите социальных прав граждан, обеспечения конституционных принципов справедливости и социального государства.
(О Конституционном правосудии)*
Правосудие призвано играть существенную роль в создании равных условий в политической, экономической и социально-культурной областях.
Правовые институты могут отстаивать политические права граждан и ограничивать власть элиты. Они могут обеспечивать равные экономические возможности, защищая имущественные права всех граждан и обеспечивая отсутствие дискриминации в рыночных отношениях.
Но в то же время ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия тех или иных законов, оторванность их от реальной социально-экономической ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением, культурными традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития. Именно такие несоответствия выявляются в ходе осуществления конституционного правосудия.
Правовые позиции, которые Конституционный Суд сформулировал в решениях последних лет, в большей степени связаны именно с реформированием социального законодательства.
Конституционно-правовое истолкование положений о социальном государстве, о юридическом равенстве и справедливости (в ее двух ипостасях — «уравнивающей» и «распределяющей») в регулировании, обеспечении и защите социальных прав позволило Конституционному Суду выработать правовые позиции, имеющие существенное значение для законодательного регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты и проведения единой социальной политики.
Одной из основных проблем, которая все еще не разрешена в ходе проводимых пенсионных реформ, является установление размера пенсии, позволяющего удовлетворить хотя бы минимальные потребности человека. По данным Всероссийского центра уровня жизни, покупательная способность средней трудовой пенсии по старости, которую получают более 29 миллионов человек, лишь немного превышает прожиточный минимум; пенсии по инвалидности, которые получают 4,2 миллиона россиян, по случаю потери кормильца и социальные пенсии вообще ниже этого норматива. Коэффициент замещения пенсией утраченного заработка в России в настоящее время составляет 25%, если же учитывать «теневую» заработную плату, то результат будет еще ниже. Для сравнения: коэффициент замещения, установленный 102-й Конвенцией МОТ и Европейским кодексом социального обеспечения, составляет 40% ранее получаемого заработка.
Минимальная заработная плата не достигает величины прожиточного минимума. Соотношение средней заработной платы и прожиточного минимума также далеко от сложившихся в странах с развитой рыночной экономикой стандартов.
(О льготах или мерах социальной поддержки)*
Льготы были введены в качестве паллиативного решения, основным их назначением являлась компенсация недостатка денежных средств, полученных в виде пенсии или заработка. Для того чтобы обеспечить выживание инвалидов, семей, воспитывающих малолетних детей, пенсионеров, иных категорий граждан в условиях экономического спада и низкого уровня пенсионного обеспечения и заработной платы, законодатель предусмотрел ряд льгот, к числу которых относились: льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатный либо льготный проезд на определенных видах транспорта, льготы по оплате телефона, бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, бесплатное обеспечение детей первого-второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания, оплата детских путевок в оздоровительные учреждения и лагеря для детей безработных граждан, скидка на проезд на междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении, компенсация расходов в связи с удорожанием питания обучающимся в общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования и др.
Таким образом, льготы (или меры социальной поддержки, как их называет Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) выполняют, главным образом, компенсаторную функцию и, следовательно, включаются в систему социального обеспечения как один из ее элементов (социальная поддержка) и могут рассматриваться как составная часть механизма реализации социальных прав. Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая жалобу гражданки П. Ф. Енборисовой, пришел к выводу о том, что при оценке ежемесячного обеспечения, предоставляемого нуждающимся в социальной защите гражданам, наряду с пенсионной выплатой должны учитываться меры социальной поддержки (определение от 15 февраля 2005 года № 17-О по жалобе гражданки П. Ф. Енборисовой на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона от 17 декабря 2001 года «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).
Однако этим назначение льгот не исчерпывается. Они используются (как часть компенсаторного механизма) в целях возмещения вреда лицам, пострадавшим вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, подвергшимся политическим репрессиям и пострадавшим от них и входят в общий объем возмещения вреда. Такая функция льгот была выделена Конституционным Судом.
В ряде решений Конституционного Суда признавалось, что возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в связи с радиационным воздействием вследствие аварии на Чернобыльской АЭС или ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, осуществляется в том числе в виде предоставления мер социальной поддержки (например, определение от 11 июля 2006 года № 404-О по запросу Калининградской областной Думы о проверке конституционности подпункта «б» пункта 3 Правил выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне). Аналогичный подход был использован применительно к гражданам, работавшим (служившим) в подразделениях особого риска: возмещение вреда, причиненного их здоровью, осуществляется путем предоставления льгот и компенсаций (определение от 15 июля 2004 года № 250-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аликова Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона от 12 февраля 2001 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»).
Такую же функцию выполняют меры социальной поддержки, предоставляемые жертвам политических репрессий. Как отметил Конституционный Суд, предоставление реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, льгот (именуемых теперь мерами социальной поддержки) было направлено на создание благоприятных условий для реализации прав и свобод названными категориями граждан и обеспечение их социальной защищенности. По своей правовой природе эти льготы носили компенсаторный характер и в совокупности с иными предусмотренными Законом Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» мерами были призваны способствовать возмещению причиненного в результате репрессий вреда. Следовательно, льготы, которые устанавливались федеральным законодателем для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в их материальном (финансовом) выражении входят в признанный государством объем возмещения вреда.
Выполнением указанных функций правовое значение льгот (мер социальной поддержки) не исчерпывается.
Зачастую льготы выполняют роль своеобразной награды, признания заслуг определенной категории граждан перед обществом и государством. Это социальные блага, предоставляемые гражданам, имеющим особые заслуги перед Отечеством (ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, Герои Советского Союза, Герои России, Герои Социалистического Труда). Так, в определении от 27 декабря 2005 года № 502-О по жалобе гражданина Зимницкого Сергея Валерьевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ Конституционный Суд сформулировал правовую позицию о наличии у ветеранов боевых действий особого правового статуса, обусловленного выполнением конституционно значимых функций, непосредственно связанных с обеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и свобод граждан. Необходимость выполнения военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, влечет за собой обязанность государства гарантировать этим лицам социальную защиту, соответствующую их особому статусу. Дополнительные социальные гарантии и компенсации, предоставляемые указанной категории граждан, являются формой выполнения государством публично-правовых обязательств в отношении граждан, выполнивших свой долг перед Отечеством, возложенный на них Конституцией Российской Федерации (статья 59, часть 1).
В ряде случаев меры социальной поддержки выполняют гарантийную функцию, т. е. направлены на обеспечение реализации конституционных прав. Конституционная обязанность государства гарантировать право на дошкольное образование во взаимосвязи с положениями Конституции о необходимости осуществления государственной защиты материнства и детства обусловливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей, со стороны государства. Такая поддержка, как отметил Конституционный Суд, может осуществляться различными способами, в том числе в виде установления предельного размера платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях. Указанная мера социальной поддержки представляет собой одну из форм общегосударственного гарантирования доступности получения образования в детских дошкольных учреждениях.
Таким образом, целевая направленность предоставляемых гражданам мер социальной поддержки, функции, выполняемые ими в механизме правового регулирования соответствующих общественных отношений, свидетельствуют о необходимости включения их в систему социальной защиты. Соответственно, они подлежат защите в порядке конституционного судопроизводства.
Как видно из приведенных примеров, Конституционный Суд ориентируется на защиту прав, гарантированных системой социальной защиты, сложившейся в Российской Федерации, что несколько шире социальных прав граждан в строгом смысле слова.
В связи с необходимостью определения круга социальных прав, включаемых в сферу защиты Конституционным Судом, возникла проблема разграничения льгот (мер социальной поддержки) различной правовой природы.
(Дискреционные полномочия законодателя)*
Наряду с указанными разновидностями льгот (мер социальной поддержки), которые включаются в систему социальной защиты, существуют льготы, не связанные с реализацией социальных прав, имеющие целью предоставление преимуществ отдельным категориям граждан в связи с их особым правовым статусом.
Такие льготы не входят в систему социального обеспечения и не подлежат защите в порядке конституционного производства. Их установление и отмена полностью относятся к дискреционным полномочиям законодателя. К таким льготам относятся, например, получение ветеранами боевых действий разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов и т. п.
Определение круга прав, подлежащих защите в порядке конституционного судопроизводства, связано с их содержанием.
Выявляя смысл конституционных положений, относящихся к социальным правам, Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений подчеркнул, что соответствующее конституционное право человека и гражданина гораздо шире конкретных субъективных прав в обозначенной сфере. Так, сущность конституционного права на социальное обеспечение проявляется в обязанности государства предоставить каждому в случаях, указанных в Конституции, такое обеспечение. Вместе с тем провозглашение права на социальное обеспечение не означает, что гражданин наделяется конкретным набором субъективных прав, например на получение пенсии в определенном размере или с определенного возраста, права на исчисление стажа по определенным правилам и т. п. Формы и виды социального обеспечения, а также условия и порядок реализации данного конституционного права определяются законодателем, который фактически устанавливает содержание социальных прав.
В связи с этим встает проблема определения пределов усмотрения законодателя при изменении правового регулирования в социальной сфере. С одной стороны, дискреция законодателя довольно широка, и это неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного Суда. В частности, к компетенции законодателя относится определение механизма реализации конституционного права социального обеспечения, в том числе установление видов пенсий и оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан, а также правил исчисления их размеров; определение правовых оснований назначения пенсий, их размеров, порядка исчисления и выплаты, включая как общие условия назначения пенсий, так и особенности приобретения права на пенсию для некоторых категорий граждан; определение всех элементов права на пенсионное обеспечение.
С другой стороны, законодатель обязан следовать конституционным принципам правового регулирования и предписаниям общего характера (о социальном характере российского государства, о равенстве и др.), с тем чтобы обеспечить стабильность системы социальной защиты.
Произвольные действия законодателя в такой важной и деликатной сфере, как область социальных прав, недопустимы, поскольку это не только затрагивает признанные мировым сообществом права человека, т. е. имеет гуманитарное значение, но и прямо связано с безопасностью и политической стабильностью общества. В последнее время интерес к социальным правам и их актуальность в процессе общественного развития резко возросли. Недовольство граждан социальной политикой государства, недостатками системы социальной защиты в ряде государств явилось одним из факторов политической нестабильности.
С учетом этого Конституционный Суд своими решениями и содержащимися в них правовыми позициями создает ориентиры для законодателя, способствуя последовательному развитию социального законодательства в направлении гармонизации интересов граждан и публичных интересов, с тем чтобы не допускать произвольного, необоснованного отказа от предоставления мер социальной защиты и в то же время учитывать экономические и финансовые возможности государства.
Вмешательство Конституционного Суда обусловлено главным образом концептуальными недостатками законодательства, действующего в социальной сфере. Его изменение порой осуществляется без должной теоретической подготовки, без продуманного плана последовательных действий, в результате чего законодательство характеризуется противоречивостью, наличием серьезных пробелов, неравномерностью развития. Это ставит перед Конституционным Судом задачи особого рода — не только защитить основные социальные права граждан, но и способствовать выработке направления развития социального законодательства. При этом Суд, равно как и законодатель, не может действовать радикально, поскольку, как уже отмечалось, социальные права имеют значение политического стабилизатора, обеспечивая возможность поступательного общественного развития без эксцессов и революционных потрясений. Следовательно, должна быть гарантирована преемственность в развитии правового регулирования, его эволюционное преобразование в новую систему социальной защиты, учитывающую современные потребности граждан, с одной стороны, и публичные интересы — с другой.
(Об обязательствах государства)*
Решения Конституционного Суда, имеющие значение ориентиров для законодателя, в большей степени связаны именно с реформированием социального законодательства.
На основе положений Конституции Российской Федерации Суд сформулировал ряд вытекающих из нее принципов правового регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты, важнейшим из которых является принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (постановление от 24 мая 2001 года № 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А. С. Стах и Г. И. Хваловой).
Соблюдение этого принципа предполагает обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемости законодательной политики.
Изменения социального законодательства, форм и способов социальной защиты должны сопровождаться, во-первых, предоставлением гражданам возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, во-вторых, созданием компенсаторного механизма, позволяющего устранить либо смягчить негативные последствия такого изменения (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года № 8-П; определения от 4 декабря 2003 года № 415-О и от 11 мая 2006 года № 88-О).
В своих решениях Конституционный Суд пришел к выводу, что социальным характером российского государства обусловливается также возникновение определенных публично-правовых обязательств, связанных с деятельностью государства. Существование таких обязательств законодатель должен учитывать при осуществлении соответствующего правового регулирования. Прежде всего это касается публично-правовых обязательств государства по возмещению вреда.
Действующее законодательство предусматривает два случая такого возмещения вреда, причиненного гражданам: вред, причиненный в связи с деятельностью государства в сфере освоения и использования ядерной энергии, и вред, причиненный гражданам неправомерными действиями должностных лиц и органов государства, в частности вред, возникший вследствие проведения массовых политических репрессий.
Наряду с этим публично-правовые обязательства государства возникают также в силу осуществления им социально значимых функций. Возникновение публично-правовых обязательств государства, как правило, обусловлено особым правовым статусом граждан, имеющих право на получение гарантий или льгот компенсаторного характера. Примером может служить деятельность государства по заготовке, переработке, хранению донорской крови и ее компонентов (статья 5 Закона Российской Федерации от 9 июня 1993 года № 5142-I «О донорстве крови и ее компонентов»). Осуществляя указанную деятельность и привлекая к выполнению публичной функции доноров, государство связывает себя определенными обязанностями по защите их прав и по предоставлению льгот указанной категории граждан, которые действовали с риском для собственного здоровья в интересах охраны жизни и здоровья других людей, а значит, в интересах государства и общества в целом (определение Конституционного Суда от 4 декабря 2003 года № 415-О).
Приняв на себя определенные публично-правовые обязательства, государство не может произвольно отказываться от их выполнения. Иное означало бы нарушение принципов справедливости и правового и социального государства.
(Об обязанностях государства)*
Из этого вытекают обязанности законодателя при изменении правового регулирования сохранять признанный государством объем возмещения вреда, достигнутый уровень защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности (определения Конституционного Суда от 1 декабря 2005 года № 462-О, от 27 декабря 2005 года № 502-О, от 4 апреля 2006 года № 89-О).
Конституционные принципы и нормы, составляющие основу всего регулирования социальных прав, предполагают, что законодательство в этой сфере должно характеризоваться признаками стабильности, предсказуемости, справедливости, отсутствием произвольных изменений, поддержанием достигнутого уровня социальной защиты и вызывать доверие граждан.
К сожалению, эти ориентиры не всегда соблюдаются. Изменение правового регулирования порой связано со снижением уровня социальной защиты, отменой предоставлявшихся ранее социальных благ.
Понятно стремление законодателя в большей степени учесть финансово-экономические возможности государства и снизить нагрузку на федеральный бюджет, однако нельзя не принимать во внимание того, что отказ или существенное снижение уровня социальной защиты нарушает баланс между интересами граждан и публичными интересами, что чревато социальной и политической нестабильностью.
Отмеченную тенденцию к снижению уровня социальной защиты граждан необходимо отнести к концептуальным недостаткам законодательства в социальной сфере. В связи с этим Конституционный Суд в ряде решений, касающихся оценки конституционности положений Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, вынужден был подчеркнуть, что при переходе к новому правовому регулированию мер социальной поддержки должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие обеспечивать сохранение достигнутого уровня защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности, и созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для надлежащего осуществления субъектами Российской Федерации мер социальной поддержки (например, определение от 1 декабря 2005 года № 462-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 16 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»).
(О пенсиях)*
Законодательство в социальной сфере, в том числе пенсионное законодательство, характеризуется и другими недостатками. Прежде всего это довольно частые существенные изменения в правовом регулировании. При этом далеко не всегда такие изменения были необходимы и обоснованны. Так, в первоначальной редакции Закона от 20 ноября 1990 года № 340-I «О государственных пенсиях в РСФСР» минимальный размер пенсии устанавливался на уровне прожиточного минимума, определявшегося ежегодно. Уже несколько месяцев спустя минимальная пенсия стала устанавливаться на уровне минимального размера оплаты труда, а к моменту проведения реформ 2000—2001 годов минимальный размер пенсии определялся не ниже чем в размере, установленном федеральным законом.
Аналогичные изменения произошли и применительно к порядку повышения пенсий в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда. Если в соответствии с первоначальной редакцией Закона от 20 ноября 1990 года пенсии повышались ежегодно в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда занятого в народном хозяйстве населения, в порядке и соразмерно уровню, определяемым Верховным Советом РСФСР, то потом они индексировались «в связи с повышением стоимости жизни в установленном Законом порядке». Спустя два года пенсии подлежали индексации или компенсации в связи с повышением стоимости жизни не реже одного раза в три месяца, что продолжалось до введения индивидуального коэффициента пенсионера с учетом отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране в ограниченном размере (максимальная величина изменялась с 0,7 до 1,2), при этом до 1 августа 2001 года районный коэффициент для исчисления пенсии не учитывался, а затем стал учитываться.
Нестабильность законодательства в социальной сфере не может не вызывать тревогу, поскольку создает неопределенность правового положения огромного количества граждан (нынешних и будущих пенсионеров), не позволяет сформироваться единообразной правоприменительной практике, создает трудности в реализации социальных прав. Особенно болезненные последствия это вызывает в сфере пенсионных прав граждан в силу особой общественной значимости пенсионного законодательства и специфики предмета его регулирования: пенсионные права формируются на протяжении нескольких десятков лет, момент приобретения права на пенсию значительно удален от начала выполнения условий пенсионирования (начала трудовой или предпринимательской деятельности).
Частые и довольно радикальные изменения пенсионного законодательства свидетельствуют о непоследовательности и противоречивости государственной социальной политики как системы взаимосвязанных задач и обеспечивающих их достижение экономических, организационных и правовых средств (механизмов), ясно сформулированной цели реформирования пенсионной системы. Между тем такая цель, как подчеркивал Конституционный Суд, вытекает из социального характера Российского государства: законодатель, исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития, должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать уровень пенсионного обеспечения, в первую очередь для тех, у кого пенсии ниже прожиточного минимума, в целях удовлетворения их основных жизненных потребностей (постановление Конституционного Суда от 29 января 2004 года № 2-П).
Одной из важных задач, которая до сих пор не решена законодателем, является разработка правовых механизмов, которые были бы направлены на неуклонное (хотя и постепенное) повышение уровня пенсионного обеспечения.
Исследователи констатируют также отсутствие четкой законодательной стратегии поэтапных изменений, направленных на создание адекватной современным экономическим и социальным реалиям пенсионной системы.
Все это не способствует поддержанию доверия граждан к закону, которое подразумевает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (постановление Конституционного Суда от 3 июня 2004 года № 11-П; определения от 1 декабря 2005 года № 521-О и № 462-О).
Характерной чертой системы новых правовых механизмов социальной защиты является наличие в них существенных пробелов. В частности, пенсионная реформа далека от завершения, хотя с момента одобрения ее программы прошло восемь лет.
До настоящего времени отсутствуют законы «Об обязательных профессиональных пенсионных системах» и «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем» (приняты в первом чтении 26 июня 2002 года). Не принят предусмотренный федеральный закон об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации (законопроект прошел первое чтение 25 октября 2001 года), а также федеральный закон, устанавливающий порядок определения продолжительности ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета накопительной части указанной пенсии. Между тем принятие этих законов прямо предусмотрено Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (пункт 9 статьи 14).
Не решены проблемы, связанные с разделением пенсионной системы на страховую и государственную. В частности, не урегулирован вопрос о преобразовании пенсионных прав военнослужащих в расчетный пенсионный капитал для назначения трудовой пенсии в том случае, когда их профессиональная деятельность состоит из военной службы и работы по трудовому договору (или индивидуальной предпринимательской деятельности).
Отсутствует ясность в решении вопроса о судьбе взносов на накопительную часть пенсии, перечисленных за граждан 1952—1967 годов рождения в период с 2002 по 2004 год. В соответствии с действующим законодательством указанные граждане не приобретают право на накопительную часть трудовой пенсии. Однако в течение трех лет (до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации») взносы уплачивались. Между тем в силу индивидуально-возмездного характера платежей в Пенсионный фонд указанные перечисления должны быть в той или иной форме возвращены гражданам, но законодательное решение по этому вопросу не принято.
Значительное число пробелов, наличие которых неизменно подчеркивается юристами в ходе обсуждений состояния действующего законодательства в сфере социальной защиты, фактически приводит к невозможности адекватного выполнения законодательством о социальном обеспечении своих основных функций — как регулятивной, так и защитной.
В этих условиях Конституционный Суд, обращая внимание законодателя на существующие пробелы, в определенной степени стимулирует скорейшее их восполнение. Примером такого подхода является определение от 11 мая 2006 года № 187-О по жалобе гражданина Наумчика Вячеслава Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 3 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». При этом Суд установил, что действующее правовое регулирование не учитывает особенностей правового положения тех работающих по трудовому договору граждан, кому выплачивается пенсия за выслугу лет в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
Закрепляя безусловное участие таких пенсионеров в обязательном пенсионном страховании, законодатель в силу требований Конституции должен был гарантировать им реализацию пенсионных прав, приобретенных в рамках системы обязательного пенсионного страхования на равных условиях с иными застрахованными лицами, т. е. обеспечить возможность приобретения права на получение трудовой пенсии, осуществление выбора пенсии.
Между тем действующее законодательство не предусматривает перевод из федерального бюджета в Пенсионный фонд Российской Федерации средств для формирования расчетного пенсионного капитала при переходе военных пенсионеров на трудовую пенсию, что не позволяет в большинстве случаев обеспечить назначение им трудовой пенсии в размере, превышающем полагающуюся им военную пенсию. Тем самым вступление их в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в качестве гарантии, обеспечивающей им возможность выбора пенсии, утрачивает какой-либо смысл, поскольку выбор как таковой в подобных случаях предопределен.
На основе анализа действующего пенсионного законодательства был сделан вывод о том, что взаимосвязанные нормативные положения пунктов 2 и 3 статьи 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и абзаца 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», распространяя обязательное пенсионное страхование на военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, при этом не предусматривают надлежащего правового механизма, гарантирующего установление им наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации.
Этот пробел должен быть восполнен. В соответствии с указанным определением от 11 мая 2006 года № 187-О федеральному законодателю надлежало предусмотреть и не позднее 1 января 2007 года ввести в действие правовое регулирование, гарантирующее военным пенсионерам, работающим по трудовому договору, не только получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению, но и выплату страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации. Однако соответствующее правовое регулирование так и не осуществлено.
Пробелы в социальном законодательстве могут возникать и тогда, когда та или другая норма признается неконституционной полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании. В таком случае до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция. Однако в правоприменительной практике это не всегда может дать нужный результат, если для реализации того или иного конституционного положения необходим конкретизирующий его нормативный акт законодателя.
Серьезным недостатком действующей пенсионной системы как наиболее важной составной части системы социальной защиты является ее ориентация на решение финансовых проблем в значительной степени в ущерб конституционным гарантиям социальных прав и связанным с этим социальным задачам.
В связи с этим ученые-юристы обращают внимание на необоснованный переход от распределительной пенсионной системы, успешно функционирующей во всех развитых странах Европы, Канаде, Японии и др., к накопительной. При этом в основу новой пенсионной системы в России положен принудительный механизм долгосрочного накопления. Тем самым посредством социального законодательства решаются задачи, связанные с направлением инвестиций в экономику страны, т. е. во главу угла ставится прежде всего достижение экономического эффекта, а не обеспечение достойного уровня жизни пенсионеров. Это может привести к коммерциализации социальной сферы, к отступлению от принципов социальной справедливости, препятствует достижению социально значимых целей.
Существуют и примеры игнорирования социальных задач при внесении изменений в налоговое законодательство, которое тесно связано с социальным законодательством и определяет его финансовую базу. Так, в 2005 году снижена с 28 до 20% ставка единого социального налога, направляемого на финансирование пенсий. Однако несмотря на улучшение инвестиционного климата и легализацию заработной платы, предполагаемого увеличения объема собираемых средств не произошло. Образовался дефицит средств Пенсионного фонда, что, в свою очередь, повлекло необходимость увеличения ассигнований из федерального бюджета, хотя природа налоговых платежей и правовое положение Пенсионного фонда предполагают его бюджетную автономию.
Следствием проводимой с 2005 года экономической политики является и то, что в пенсионной системе наблюдается постоянно увеличивающийся недостаток средств и существенное снижение коэффициента замещения пенсий. Эта негативная тенденция сохранится, если не предпринять мер к ее преодолению.
Существующая система пенсионного обеспечения требует вложения огромных финансовых средств государства, поскольку в ближайшие годы дефицит пенсионной системы составит 350—400 миллиардов рублей.
При таких обстоятельствах пенсионная система не обеспечивает свою социально-защитную функцию. Решить экономические задачи, поставленные в ходе пенсионной реформы, с помощью перехода к накопительной системе не удалось. В результате пенсионная система оказалась в таком состоянии, которое не соответствует ее правовой природе и социальному предназначению.
Сложившееся положение вызывает резкую критику специалистов, недовольство населения страны, рост социальной напряженности. В научных публикациях последних лет система социального обеспечения нередко оценивается как не соответствующая принципу социальной справедливости, не обеспечивающая достойную жизнь и свободное развитие человека, что тем самым расходится с конституционно защищаемыми ценностями и целями. Существует реальная опасность нарушения баланса конституционно защищаемых ценностей, разрыва между социальными и экономическими задачами, между правами граждан и публичными интересами.
До последнего времени Конституционный Суд проявлял сдержанность в этом вопросе. Неоднократно им высказывалась позиция о том, что Конституция, закрепляя право каждого на социальное обеспечение, относит к компетенции законодателя решение вопросов, касающихся правовых оснований назначения пенсий, порядка их исчисления, правил индексации, установления видов пенсий и др. (определения от 4 апреля 2006 года № 90-О, от 18 июля 2006 года № 297-О, от 2 ноября 2006 года № 563-О, от 16 ноября 2006 года № 510-О, от 16 ноября 2006 года № 511-О и др.).
Таким образом, законодателю предоставляется возможность устранить те недостатки и дефекты в новом регулировании, которые, к сожалению, становятся все более очевидными.
Несовершенство законодательства о социальном обеспечении и социальной защите проявляется и в наличии ряда нечетких и противоречивых положений, которые неоднозначно толкуются в правоприменительной практике. Нередко это приводит к произвольному применению этих положений и тем самым — к нарушению социальных прав граждан. Такого рода нарушения устраняются с помощью выявления конституционно-правового смысла правовых норм, определяющих порядок и условия реализации права на социальное обеспечение, и на этой основе — посредством корректировки правоприменительной практики.
Существует значительное количество решений, направленных на выявление конституционно-правового смысла норм социального законодательства. Среди них есть и постановления, и определения. И посвящены они самым различным проблемам, включая пенсионное обеспечение, социальную защиту лиц, пострадавших от радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ветеранов труда, ветеранов боевых действий, участников Великой Отечественной войны и др. Можно привести несколько характерных примеров.
Так, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 года № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан выявлен конституционно-правовой смысл нормы пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», предусматривающей периоды трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 года, включаемые в общий трудовой стаж.
Указанная норма признана не противоречащей положениям Конституции, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм она не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, включая размер пенсии, на которые рассчитывало застрахованное лицо до введения в действие нового правового регулирования (независимо от того, выработан им общий или специальный трудовой стаж полностью либо частично). Гражданин может осуществить оценку приобретенных им до 1 января 2002 года пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии, по нормам ранее действовавшего законодательства.
Другой пример конституционно-правового истолкования касается применения положений Федерального закона «О ветеранах», устанавливающих меры социальной защиты для инвалидов и участников Великой Отечественной войны.
Выявляя конституционно-правовой смысл взаимосвязанных норм Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», Конституционный Суд сделал вывод о том, что участники Великой Отечественной войны из числа военнослужащих, указанных в подпункте «з» подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О ветеранах», являющиеся инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), которым ранее предоставлялись права и льготы инвалидов войны, должны и впредь получать их в том же объеме. Лишение их права на получение ежемесячной денежной выплаты на равных условиях со всеми другими участниками Великой Отечественной войны, ставшими инвалидами вследствие указанных причин, фактически означало бы и необоснованное снижение ранее приобретенного ими статуса, который не сводится лишь к определенным материальным благам, а отражает также признание заслуг перед государством и обществом.
Иное истолкование оспариваемых нормативных положений не только вступало бы в противоречие с целями принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ и закрепленными в его преамбуле и статье 153 принципами и условиями перехода к новой системе государственной социальной поддержки граждан, но и означало бы произвольную отмену ряда ранее установленных для данной категории участников Великой Отечественной войны прав, льгот и гарантий, отказ государства от принятых на себя публично-правовых обязательств перед этими лицами без предоставления им равноценной компенсации. (продолжение по ссылке на источник)