С.А. Миллер (ГИС-Ассоциация): Приказ МЭР РФ. Плюсы и минусы единой электронной картографической основы

Как мы уже сообщали сайт consultant.ru опубликовал Приказ Минэкономразвития России от 24 декабря 2008 г. N 467 "Об утверждении требований к составу, структуре, порядку ведения и использования единой электронной картографической основы федерального, регионального и муниципального назначения" (зарегистрирован в Минюсте РФ 18 февраля 2009 г. N 13396).

К сожалению настоящий документ не обсуждался публично профессиональной общественностью и поэтому нам приходиться реагировать на него "постфактум". Отметим, что это первый после передачи полномочий Минэкономразвитию России нормативный акт в сфере геодезии и картографии. Попробуем разобраться в этом документе и спрогнозировать возможные последствия его действия.

Приказ определяет целью единой электронной картографической основы (ЕЭКО) обеспечение единства ее ведении и использовании на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления, вместе с тем, ни приказ, ни прилагаемые требования прямо не раскрывают самого понятия ЕЭКО, упоминая лишь о том, что она "состоит из слоев цифровых государственных топографических карт или планов в векторном формате либо, в случае их отсутствия, растровых геокодированных материалов дистанционного зондирования Земли, а также метаданных".

Что такое слой цифровых государственных карт и чем отличается цифровая государственная карта от ЕСКО из этого предложения не понятно. Пункт 2 Требований уточняет эти отличия, ЕСКО должна:
а) содержать только разрешенную к открытому опубликованию информацию;
б) обеспечивать совместимость пространственных данных ЕЭКО различных масштабов.

Т.е., чтобы создать ЕСКО нужны наборы цифровых государственных карт из которых исключена информация, запрещенная к открытому опубликованию и в которых обеспечена совместимость пространственных данных. К сожалению, что такое совместимость пространственных данных Требования не раскрывают. Вместе с тем понимать это можно от простого соответствия систем координат и картографических проекций до сложнейших моментов, связанных с поддержкой межслоевой топологии объектов.

Безусловно положительным моментом является возможность использовать в качестве ЕСКО растровых геокодированных материалов дистанционного зондирования Земли. Это тем более важно, что в настоящий момент цифровые государственные топографические карты для всей территории страны существуют лишь в масштабе 1:100 000.

Вместе с тем хотелось бы больше ясности в понимании термина "геокодирование". Наш словарь определяет геокодирование, как "метод и процесс позиционирования пространственных объектов относительно некоторой системы координат и их атрибутирования" (см. http://www.gisa.ru/13076.html ). Если процесс позиционирования можно описать относительно однозначно (при заданных системах координат и проекциях), то атрибутирование пространственных объектов опять можно понимать, начиная от относительного простого использования только адресной информации до полного соответствия атрибутивной информации набору характеристик объектов, используемых при создании государственных карт и планов.

Не понятно также данные дистанционного зондирования из каких источников и какого разрешения можно использовать в качестве ЕСКО, кто должен и может осуществлять геокодирование и какова процедура приобретения этими данными официального статуса ЕСКО.

Еще один логичный вопрос возникает из понимания технологии изготовления государственных карт и планов. Все они в своей основе имеют данные дистанционного зондирования. Именно они являются первичным фактологическим материалом, все остальные действия по созданию карт сильно зависят от их целевого назначения. Не было бы более логичным в таком случае определить именно данные зондирования с фиксированным набором операций геокодирования в качестве ЕСКО, как это уже на практике реализовано в соответствующих проектах Google и Yandex? Ведь это бы в разы снизило стоимость и оперативность обновления ЕСКО и ее доступность для потребителя.

Требования никак не дифференцируют подпонятия ЕЭКО федерального, регионального, муниципального назначения. В требованиях приводится лишь обшее перечисление масштабов: "1:2 000, 1:5 000, 1:10 000, 1:25 000, 1:50 000, 1:100 000, 1:200 000, 1:500 000, 1:1 000 000" без указания какие из них принадлежат какому уровню. Возникает вопрос: а для чего введена такая градация? Ведь приказ никак не регламентирует обязательность использования ЕЭКО. Да и нельзя в министерском приказе обязать органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления использовать ЕЭКО. Для этого нужен закон. С нашей точки зрения, реализация Концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных РФ не возможна без серьезного законодательного обеспечения. Объясним далее почему.

Требования провозглашают ЕЭКО федеральным государственным информационным ресурсом, который ведется Роскартографией "с использованием геоинформационных систем на основе принципов единства технологии и стандартов ее ведения на всей территории Российской Федерации".

Что означает принцип единства технологии? Что ЕЭКО может производиться только определенным программным обеспечением, определять которое будет Роскартография или что-то иное? Вроде документ должен раскрывать порядок ведения и максимально конкретизировать его, а не оставлять возможности различных трактовок.

Обращаем Ваше внимание, что обновление ЕЭКО жестко связывается с обновлением соответствующих государственных топографических карт. Что это означает на практике? Получается, что если на территории есть неактуализированная цифровая государственная топографическая карта, то в качестве ЕЭКО должна использоваться именно она, а не полученные недавно данные дистанционного зондирования. Правильно ли это?

Рассмотрим ситуацию, когда городской округ ведет дежурную картографическую основу в виде планшетов масштаба 1:500 (а это делают подавляющее большинство грордов России с населением более 100 000 жителей). Очевидно что материалы этой основы более актуализированы и более точны, чем государственные топографические планы масштабов 1:2 000, 1:5 000 и 1:10 000. Могут ли эти материалы использоваться в качестве ЕЭКО? Согласно приказа не могут, пока им не будет присвоен статус государственных. Сделать это можно в действующих механизмах только через затраты государственного бюджета. Насколько это разумно? Не проше ли (быстрее и дешевле), как это предусмотренно Концепцией создания Российской инфраструктуры пространственных данных, просто жестко нормировать эти процессы и определить требования к муниципальным данным для придания им статуса "базовых". Зачем исключать возможность финансирования ЕЭКО из местных и региональных бюджетов и создавать заведомо конфликтную ситуацию между материалами, полученными за счет средств федерального и других бюджетов?

Ведении ЕЭКО предусматривает сводку и сшивку номенклатурных листов цифровых государственных топографических карт. Вместе с тем опять понятие "сводка и сшивка" в приказе и прилагаемых Требованиях не определено. Что это? Простое графическое соответствие объектов на соседних листах или объектная база данных с наличием единтичных идентификаторов одних тех же объектов на разных листах?

Пункт 7 сформулированный как: "С целью приведения содержания ЕЭКО в соответствие с современным состоянием местности Федеральное агентство геодезии и картографии обеспечивает ее обновление не позднее 3 месяцев после обновления соответствующих государственных топографических карт". Из этого пункта следует, что государственные топографические карты создаются и обновляются не в цифровой технологии и не содержат в качестве результата векторные форматы описания. Если это действительно так (хотя я сильно в этом сомневаюсь), то правильней было бы изменить технологию создания государственных топографических карт, чем заниматься векторизацией картографических изображений, заведомо удлиняя и удорожая процесс с очевидной потерей точности координатных описаний объектов.

Пункты 8,9 Требований носят весьма прогрессивный для российской государственной картографии смысл. Общедоступность портала Роскартографии и возможность просмотра любыми лицами на безвозмездной основе сведений ЕЭКО - это то, что уже давно необходимо было сделать с учетом технического прогресса и повышения эффективности использования картографических материалов, созданных за счет государственного бюджета.

Последний пункт Требований добавляет "ложку дегтя", т.к. выясняется, что если вы хотите использовать данные ЕЭКО и являетесь федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органом местного самоуправления, то Вам придется заключить с Роскартографией соглашение об информационном взаимодействии. В чем суть этого взаимодействия, кроме получения ЕЭКО Требования не расрывают, оставляя этот предмет регулирования Роскартографии. Интересно, что, если вы не являетесь органом публичной власти, то тогда все проще: оплатите услуги по подбору материалов, изготовлению копий, доставку и пользуйтесь.

В общем от приказа остается двоякое впечатление. С одной стороны налицо наличие прогрессивных тенденций, с другой - очевидная неопределенность в его реализации и возможность со стороны уполномоченного органа федеральной власти существенно дополнить его содержание за счет несформулированных терминов, понятий и процедур.
Нужен ли этот приказ вообще, исходя из задач стратегического развития отрасли, сформулированных в указе Президента РФ как "создание инфраструктуры пространственных данных" или нужно, что-то гораздо более продуманное, взвешанное и обсужденное с профессиональным сообществом? На мой взгляд ответ очевиден. Нужно не "латание дыр", а переход от картографического подхода к цифровым базам данных, описывающим пространственные объекты и позволяющим производить с ними любые математические операции, включая визуализацию в т.ч. и в форме картографических произведений. Впереди должны быть данные, а не изображения!

Информация взята с http://www.gisa.ru/51361.html