16.05 - 16.50 - Беседуем с экспертом Центра политической коньюнктуры Оксаной Гончаренко в программе "Карта России". Тема: Городское управление: какой мэр лучше?

Подробные тезисы программы:

К концу текущего года завершится переходный период в реформе местного самоуправления, и с 1 января 2009 г. муниципалитетам придется взять на себя весь объем полномочий по городскому управлению. Это электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, строительство автомобильных дорог общего пользования, содержание транспорта и муниципального жилищного фонда и т.д. Между тем сегодня далеко не все городские администрации справляются со своими обязанностями. Скандальной отставкой завершилась на прошлой неделе работа мэрии Костромы: по выражению губернатора, город «превратился в помойку». Дискуссия о том, что лучше – избранный мэр или наемный менеджер, в регионах продолжается. Довольны ли Вы работой мэрии вашего города? Кто управляет лучше – избранный жителями мэр или менеджер, работающий по контракту? Звоните и высказывайтесь в прямом эфире.

Как реформа местного самоуправления отразится на городском хозяйстве?

В результате проведения реформы местное самоуправление формально наделяется существенными полномочиями, в число которых входит «полный цикл» обеспечения работы коммунальных служб, транспорта и связи, а также ряда учреждений здравоохранения, начального и среднего образования и т.п. Средства на осуществление этих функций мэрии должны изыскивать в собственных бюджетах - за счет налоговых поступлений. Однако налогооблагаемая база для реализации новых функций муниципалитетов недостаточна, - отсюда и «торможение» реальных действий в области муниципальной реформы на региональном уровне. На практике это зачастую приводит к неисполнению местными властями целого ряда своих функций, что негативно сказывается на уровне жизни людей. Усугубляет ситуацию и высокая степень изношенности коммунальной инфраструктуры: медленный темп преобразований в сфере ЖКХ не позволяет избежать кризисов и чрезвычайных происшествий в осенне-зимний период. Переходный период, предусмотренный для установления границ муниципальных образований, усиления кадрового состава органов местной власти и распределения полномочий между МСУ и исполнительной властью субъектов федерации, истекает в 2009 г.

На что живут городские и районные администрации?

Дефицит муниципальных бюджетов, возникающий вследствие ограниченности налоговой базы – традиционная проблема в работе российских органов местного самоуправления. На федеральном уровне она обсуждалась в октябре прошлого года: тогда Владимир Путин пообещал мэрам в законодательном порядке изменить соотношение распределения доходов между муниципальными и региональными бюджетами. Правительству было поручено законодательно закрепить за регионами обязанность выделять часть средств, получаемых от налога на прибыль, местным властям. Но налог на прибыль – отнюдь не «универсальное» средство решения муниципальных проблем, поскольку он уплачивается по месту регистрации компании и, соответственно, его плательщики распределены по субъектам неравномерно.
Доходы муниципалитетов формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений. К первым относятся налог на доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц, земельный и сельскохозяйственный налоги. Неналоговые поступления формируют, прежде всего, средства от арендной платы за землю и доходы от сдачи в аренду имущества муниципальной собственности, а также от деятельности муниципальных унитарных предприятий, которые имею право создавать местные власти для занятия коммерческой деятельностью.
Общая финансовая картина выглядит достаточно оптимистично: согласно данным мониторинга Минфина, на данном этапе большинство муниципальных бюджетов (74%) формируется с профицитом. Однако это не означает, что препятствия для реформирования сферы местного самоуправления полностью устранены.


А с чем связан кризис городского управления в Костроме?

24 июня мэр Костромы Ирина Переверзева представила отчет о работе за 2007 г., после чего губернатор Игорь Слюняев предложил ей досрочно уйти в отставку. Через два дня она сложила полномочия. Этот шаг стал ожидаемым: губернатор не раз высказывал недовольство плачевным состоянием городского хозяйства, а после майских праздников констатировал, что Кострома не только не имеет права носить звание жемчужины «Золотого кольца России», но даже городом называться не может, поскольку областной центр «превратился в помойку». Для подобных оценок есть объективные основания. Износ основных объектов ЖКХ приводит к регулярным коммунальным авариям, а значительная задолженность города перед предприятиями отрасли не гарантирует своевременной ликвидации их последствий. Также к наиболее «проблемным» отраслям городского управления относятся дорожная и транспортная, кроме того, росту социального недовольства способствуют нерешенность вопроса о строительстве нового кладбища и перебои с уборкой мусора на городских улицах.


Мусор – серьезная проблема российских городов. Сложности с его своевременной уборкой отрицательно сказываются на экологии. Как выглядят российские города на фоне европейских и заокеанских?

Согласно исследованию консалтингового агентства Mercer Human Resource (2007), ситуация со здравоохранением и санитарией обстоит лучше всего в городах Северной Америки. Рейтинг составлялся на основе оценки доступности медицинских учреждений, уровня загрязнения атмосферы и инфекционных заболеваний. Во внимание также принималось качество канализационных систем, доступность воды, отсутствие вредных животных и насекомых. За точку отсчета был принят город Нью-Йорк с рейтингом 100 баллов.
В итоге городом с самым высоким уровнем здравоохранения и гигиены стал канадский Калгари, который набрал в общем зачете 131,7 баллов. На втором месте – Гонолулу. Третье место заняли Хельсинки.
В десятку лидеров также вошли Оттава (127,2 балла) и Миннеаполис (125,7 баллов). На шестой строчке скандинавские столицы - Осло, Стокгольм и Цюрих, набравшие по 125 баллов каждая. Девятую позицию занял японский город Катсуяма (123,8 баллов). Десятое место разделили между собой Берн, Бостон, Женева, Лексингтон, Монреаль, Нюрнберг, Питсбург и Ванкувер.
Москва заняла 201 место, набрав 43,4 балла. Из российских городов ситуация с экологией и здравоохранением лучше всего в Казани, Новосибирске и Санкт – Петербурге, занявшие 174, 182 и 184 места соответственно.
Основная беда российских городов — это низкий уровень здравоохранения и гигиены, а также плохая экология. Именно эти факторы являются основополагающими в определении уровня жизни в городах.


Губернаторы, как правило, заинтересованы в смене полномочий?

В случае с Костромой в смене мэра города было заинтересовано большинство влиятельных игроков: от губернатора до представителей регионального бизнеса. В целом же, помимо фактического «отъема» полномочий и борьбы за контроль над земельными активами, губернаторы стремятся оказывать непосредственное влияние на статус мэров. Право принимать решения о целесообразности существования поста мэра в том или ином населенном пункте рассматривается как своеобразная «компенсация» за существенное понижение статуса после введения в действие системы «наделения полномочиями». Немаловажен и политический аспект, связанный с перераспределением сфер влияния (в случае, если между губернаторов и мэром происходит затяжной конфликт) или усиления позиций региональной администрации (в случае, если губернатор и мэр работают в одной «команде»). Вполне закономерно, что экс-глава Новгородской области Михаил Прусак являлся сторонником проведения референдума о возвращении мэрских выборов, а калининградский губернатор Георгий Боос пролоббировал поправки в устав областного центра, согласно которым реальное руководство хозяйством перешло к сити-менеджеру.

Считается, что вся коррупция в регионах начинается с городских администраций, которые расходуют не по назначению средства из областного бюджета, там образуется дефицит и т.д. «Всенародно избранных» мэров никто не контролирует, поэтому нужно перейти к повсеместному назначению менеджеров по контракту. Как себя зарекомендовала эта система в регионах, где она уже применяется?

Система городского управления, предполагающая «разведение» постов мэра (административные функции) и главы администрации (управленческие, хозяйственные функции) применяется достаточно широко. Всего закон об общих принципах организации МСУ предусматривает два варианта: 1) глава местного самоуправления является председателем городского заксобрания, избирается самими депутатами и совмещает административные и хозяйственные функции; 2) всенародно избранный глава города возглавляет городскую думу и выполняет в основном представительские функции, а хозяйственные вопросы переходят в компетенцию наемного сити-менеджера (замещает должность на конкурсной основе).
Однако говорить о безусловном преимуществе системы непрямых выборов/назначений с точки зрения «антикоррупционной кампании» не приходится: основным фактором остается расстановка политических сил в регионе. Положительный пример: в Казани система назначений работает без видимых сбоев и громких конфликтов, поскольку высшие чиновники города во главе с Ильсуром Метшиным лояльны администрации Минтимера Шаймиева. Отрицательный пример: затяжной политический конфликт в Саратовской области (мэр Олег Грищенко, глава администрации (сити-менеджер) Николай Романов против местных «единороссов»), сопровождающийся обвинениями горадминистрации в коррумпированности и кризисом системы управления в областном центре.


Какова перспектива?

Говорить о возможности повсеместного упразднения должности выборного мэра пока преждевременно. Важно учитывать, что значимость вопроса политической лояльности мэров для федерального Центра возрастает лишь в период избирательных кампаний. Кроме того, процедура отмены выборности глав городских администраций противоречит действующему законодательству и Европейской хартии о местном самоуправлении, к которой Россия присоединилась в 1998 г. В связи с этим вряд ли стоит ожидать от Центра столь кардинального решения проблемы конфликтности отношений между главами регионов и крупных муниципалитетов. Гораздо более вероятным выглядит сценарий постепенного перехода к повсеместному распространению института сити-менеджеров, а также усиления контроля за местной властью путем создания различных организаций МСУ под эгидой «Единой России» (Всероссийский совет местного самоуправления, Клубы мэров и пр.). Тем самым «партия власти» предоставит муниципалитетам площадку для лоббирования своих интересов и одновременно включит органы МСУ в состав партийной «вертикали», усиливая собственные региональные позиции.