на следующей неделе ульяновские чиновники будут сдавать экзамен по МЕЖБЮДЖЕТНЫМ ОТНОШЕНИЯМ. во!!!!!!!!
это вам не русский язык или краеведение.
ЭТО ДОЛЖЕН ЗНАТЬ, НАВЕРНОЕ, КАЖДЫЙ ЧИНОВНИК.

ОДНА ИЗ ЛЕКЦИЙ (http://ufo.ulntc.ru/)
Основы межбюджетных отношений

(региональный уровень)



Основные инструменты межбюджетного

регулирования



Межбюджетные отношения — взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.



Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения бюджетов всех уровней средствами для исполнения возложенных на них полномочий. Основными инструментами межбюджетного регулирования являются (Слайд1) :



• установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального района);

• дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки;

• другие виды финансовой помощи, ориентированные на софинансирование определенных приоритетных направлений;

• перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты («отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований);

• средства, предоставляемые местным бюджетам на исполнение делегированных полномочий через фонд компенсаций.



Первые три инструмента позволяют органам власти субъекта Российской Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами. Перед ними стоит задача выбора, в какой пропорции разделить основные средства межбюджетного регулирования между этими каналами передачи средств в местные бюджеты. Этот выбор рекомендуется производить один раз на длительный срок.



Исходя из требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). Преимущества закрепления нормативов отчислений на длительный срок заключаются в следующем: возможность для местных органов власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные программы развития; повышение стимулов у муниципальных образований к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы. Однако данный инструмент имеет определённые ограничения: неравномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Российской Федерации может привести к существенным различиям бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований в результате закрепления единых нормативов.



В случае использования целевой финансовой помощи для обеспечения муниципалитетов собственными доходами можно обеспечить более равномерное распределение средств между местными бюджетами. Однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развития собственной налоговой базы.



Целевое предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в виде субсидий, с одной стороны, усиливает зависимость органов местного самоуправления при проведении собственной бюджетной политики, с другой — позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами, установленными на региональном уровне.



Таким образом, выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в форме отчислений от налогов, дотаций и субсидий, должен заключаться в выборе между эффективностью и равномерностью распределения финансовых ресурсов.

Данный выбор необходимо сделать также и органам местного самоуправления муниципальных районов в отношении находящихся на их территории поселений, поскольку районы также обладают правом использования этих инструментов.



Четвертый инструмент межбюджетного регулирования — «отрицательные трансферты» — позволяет увеличить соотношение между едиными нормами отчислений и финансовой помощью в сторону использования первых. С помощью «отрицательных трансфертов» установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, которое приводит к превышению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов среднего значения, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные трансферты», так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта», поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля (не более 50 %) от суммы превышения их доходов двукратного среднего уровня.



Средства на исполнение делегированных полномочий в виде субвенций не имеют отношения к увеличению собственных доходов и повышению сбалансированности местных бюджетов и предназначены для финансового обеспечения полномочий того уровня власти, который передает эти средства. Само понятие субвенций по Бюджетному Кодексу - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определённых целевых расходов. Распределение этих средств должно полностью определяться распределением по муниципалитетам потребителей соответствующих бюджетных услуг по передаваемым полномочиям и, в случае необходимости, стоимостными удорожающими/удешевляющими факторами.



В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации заложены следующие формы межбюджетных трансфертов (Слайд2):

• средства, предоставляемые местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки: дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений (далее — региональный ФФПП); дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (далее — региональный ФФПР); дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений (далее — районный ФФПП);

• «отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований: субвенции, перечисляемые в региональные ФФПП и региональные ФФПР; субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций;

• средства, предоставляемые местным бюджетам на исполнение делегированных полномочий через фонд компенсаций: субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций и фондов компенсаций муниципальных районов.



Новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена, также возможность создания фонда муниципального развития в целях передачи местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения, а также регионального фонда софинансирования социальных расходов в целях передачи средств для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. Аналогичная возможность существует и в отношении муниципальных районов. Кодексом также допускается возможность использования и иных форм финансовой поддержки муниципалитетов, в том числе и на возвратной основе — бюджетных кредитов.



Бюджетное выравнивание муниципальных образований.

Одной из важнейших функций региональных органов является межбюджетное выравнивание муниципальных образований.



Системы бюджетного выравнивания предназначены для решения ряда задач. Главная из них — осуществлять перераспределение бюджетных доходов, с тем, чтобы обеспечить соответствие доходных возможностей и расходных потребностей муниципальных образований. Т.е. каждый гражданин должен иметь доступ к общественным благам, независимо от места его проживания.

На практике оценить реальные потребности в общественных услугах довольно трудно и просто невозможно обеспечить полную компенсацию всех различий в доходных возможностях и расходных потребностях, связных с экономическими, социальными и природноклиматическими особенностями.



Для организации системы бюджетного выравнивания необходимо решить следующие четыре задачи:

установить размер регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

рассчитать доходные возможности каждого муниципального образования;

оценить расходные потребности каждого муниципального образования;

установить степень бюджетного выравнивания.



Рассмотрим каждую задачу в отдельности.



Установление размера регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В российской системе межбюджетной поддержки выравнивающий фонд создается субъектом Российской Федерации и финансируется за счет регионального бюджета. Средства такого фонда распределяются между муниципалитетами в соответствии с определенной формулой. При этом относительно обеспеченные муниципальные образования вовсе не получают либо получают весьма незначительные трансферты. Фонд предназначен оказывать поддержку, прежде всего муниципальным образованиям с низкой бюджетной обеспеченностью. Собственно, такой подход используется и в Ульяновской области.



Расчет доходных возможностей / налогового потенциала.

Муниципальное образование считается недостаточно обеспеченным, если оно имеет низкую доходную базу на душу населения.



Налоговый потенциал является оценкой доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за муниципальным образованием. При расчете этой величины следует использовать показатели, объективно характеризующие возможности получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием, а не данные о фактических доходах за отчетный период.



Использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной обеспеченности приводит к снижению стимулов у муниципальных образований по мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов от налоговых источников будет компенсировано увеличением финансовой помощи в предстоящем году. И наоборот, увеличение налоговых доходов местного бюджета приведет к адекватному снижению объема финансовой поддержки, т. е. в конечном итоге к отсутствию прироста собственных доходов.



Оценка расходных потребностей.

При определении величины расходных потребностей конкретного муниципального образования, так же как при расчете его доходных возможностей, не следует использовать фактические данные этого муниципального образования за прошлый год или ряд предыдущих лет, поскольку это создает стимулы к чрезмерному расходованию средств. Муниципальные образования заинтересованы представить себя нуждающимися в финансовой поддержке. Вместо этого следует использовать показатели стандартизированных расходных потребностей. Однако расчет таких показателей в отличие от показателей доходных возможностей может представлять непростую задачу.

Одной из важнейших проблем муниципального уровня власти в России является все еще продолжающая ориентация бюджетов на финансирование бюджетной сети, а не на удовлетворение потребности населения в бюджетных услугах. Чтобы исправить эту ситуацию, в фокусе расчета выравнивающей системы должно быть население муниципального образования.

Численность населения является важнейшим показателем оценки расходных потребностей.

Крупные города, а также районные центры, как правило, обслуживают не только собственных жителей, но также жителей близлежащих поселений, уровень заработной платы в их бюджетных учреждениях, а также арендной платы обычно выше, чем в сельских поселениях. Особо следует отметить важность природных и климатических факторов и демографических факторов (например, значительная доля пожилых или нетрудоспособных граждан в общей численности населения).

Для примера можно привести Методику расчёта дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), утверждённую Законом Ульяновской области «О межбюджетных отношениях в Ульяновской области» № 096-ЗО от 4.10.2005 года. При расчёте дотации на выравнивание из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) были использованы следующие показатели: численность постоянного населения муниципальных образований, численность населения старше трудоспособного и младше трудоспособного возрастов, а так же численность населения малонаселённых пунктов области.



Определение степени и методов бюджетного выравнивания.

Последним этапом формирования системы межбюджетного выравнивания является принятие решения относительно уровня бюджетного выравнивания, в какой мере выравнивающий трансферт будет покрывать разницу между расходными потребностями и доходными возможностями муниципальных образований. Задачи перераспределения бюджетных средств требуют обеспечения высокого уровня выравнивания, с тем чтобы все муниципальные образования могли оказывать примерно одинаковые по объему и качеству услуги.

Установив уровень выравнивания, можно приступать к расчету и выделению выравнивающих трансфертов. Их следует предоставлять в форме нецелевых трансфертов, с тем, чтобы получатель этих средств имел право расходовать их по своему усмотрению.

Что касается сочетания целевых и нецелевых трансфертов, то следует отметить, что общего правила не существует. Некоторые муниципальные образования могут испытывать особые проблемы, которые не следует пытаться решить с помощью выравнивающего трансферта. В таких случаях адекватным способом решения является специальная программа по предоставлению целевых трансфертов.



В самом общем виде задача распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований заключается в сокращении различий (выравнивании) уровней доходов местных бюджетов с целью обеспечения наибольшего числа граждан максимально возможным объемом бюджетных услуг (в части полномочий органов местного самоуправления).



Выравнивание бюджетной обеспеченности может производиться различными методами, в частности, методом пропорционального выравнивания, выравнивания до максимально возможного уровня и комбинированным методом.



Использование пропорционального выравнивания позволяет сократить, но не полностью ликвидировать отставание менее обеспеченных муниципалитетов от более обеспеченных, что создает стимулы для всех получателей финансовой помощи способствовать развитию налоговой базы.



Метод выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки таким образом, чтобы после выравнивания уровень бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых муниципалитетов был одинаков.



Использование метода выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня обеспечивает полное выравнивание группы наименее обеспеченных муниципалитетов. При этом, если до выравнивания уровень бюджетной обеспеченности этих муниципалитетов различался, то после выравнивания вся группа муниципальных образований либо получает одинаковый объем финансовых ресурсов (приведенных к сопоставимому виду), либо существенно сокращается разрыв между минимальной и максимальной обеспеченностью.

(Слайд3)

Для примера: Распределение средств из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2008 год в общей сумме 1788,0 млн. рублей, произведённое формулизированным путём из расчёта налогового потенциала и расходов по репрезентативной системе в соответствии с методикой, утверждённой законом Ульяновской области «О межбюджетных отношениях в Ульяновской области, позволяет существенно выровнять бюджетную обеспеченность. Во – первых в среднем по области доходы на душу населения увеличивается с 3935,7 рублей на 1 жителя до 5519,9 рублей. Кроме того, значительно сократился разрыв между максимальной и минимальной бюджетной обеспеченностью сельских муниципальных образований. Так, например, минимальная бюджетная обеспеченность доходами до выравнивания была в Барышском районе – 724,1 рубль на человека, максимальная в Новоспасском районе – 2861,2 рубля. То есть разрыв составил 2137,1 рублей или практически в 4 раза. После выравнивания сложилась следующая картина. В Барышском районе – 4593,9 рублей на человека, в Новоспасском – 5440,6 рублей. Разрыв – 846,7 рублей или 10%. Таким образом, наглядно виден эффект используемой Методики, которая позволяет обеспечить всем жителям области равный доступ к получению бюджетных услуг.



Комбинированные методы предполагают либо использование последовательно метода пропорционального выравнивания и метода выравнивания до максимально возможного уровня, либо использование метода пропорционального подтягивания несколько раз с различными критериями выравнивания бюджетной обеспеченности. Фонд финансовой поддержки при этом делится на части.



В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований может применяться и метод, заключающийся в предоставлении одинакового объема финансовой помощи в расчете на одного жителя всем муниципальным образованиям.

В этом случае каждое муниципальное образование получает одинаковый объем финансовой помощи в расчете на одного жителя (с возможной корректировкой на коэффициент бюджетных расходов). Если в регионе или муниципальном районе имеются высоко обеспеченные муниципалитеты, налоговый потенциал которых покрывает расходные потребности, их следует исключить из числа получателей дотаций. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, это можно сделать, если бюджетная обеспеченность таких муниципалитетов в отчетном году в два или более раза превышает средний уровень бюджетной обеспеченности по субъекту Российской Федерации (в этом случае возникает возможность изъятия из бюджета муниципалитета «отрицательного трансферта»).



Выбор между налоговыми отчислениями и финансовой помощью.

Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные отчисления от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в местные бюджеты. Нормативы этих отчислений должны быть едиными для всех муниципальных образований, относящихся к одному типу и устанавливаться законом на неограниченный срок. При этом норматив отчислений от таких налогов, установленный для городского округа, должен быть равен сумме нормативов, закрепленных за поселением и муниципальным районом.



Предусмотрена также возможность зачислять в бюджеты поселений налоговые доходы от федеральных, региональных и/или местных налогов и сборов по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов. Для всех поселений конкретного района эти нормативы также должны быть едиными и установленными на бессрочной основе.

Как показывает практика, в наибольшей мере подходящими для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований являются налог на доходы физических лиц и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Они достаточно равномерны и в большей степени, нежели остальные налоги, отражают уровень благосостояния граждан.

В несколько меньшей степени, в зависимости от специфики субъекта Российской Федерации, указанным требованиям могут удовлетворять следующие налоги: единый сельскохозяйственный налог; единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения; налог на имущество организаций.



Все остальные налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта Российской Федерации или бюджеты муниципальных районов, в существенно меньшей степени подходят для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований, хотя новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает такую возможность по отношению ко всем налогам, подлежащим зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных районов.



Субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на межмуниципальные функции.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, в случае если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, входящих в его состав, то эти поселения обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Это:

содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;

опека и попечительство;

организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

организация и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.



Данные субвенции являются по своей сути формой оплаты услуг, которые органы местного самоуправления муниципального района предоставляют жителям поселений. Такой механизм создает у органов местного самоуправления поселений больше стимулов контролировать качество предоставления услуг, которые более эффективно оказывать на уровне муниципального района.



Порядок расчета, перечисления и использования данных субвенций устанавливается уставом муниципального района или иным нормативным правовым актом представительного органа муниципального района. Размер субвенций устанавливается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год по единому нормативу в расчете на одного жителя или потребителя бюджетных услуг.

Фонд муниципального развития.

Основное назначение данного фонда — способствовать социально-экономическому развитию, повышению обеспеченности населения объектами социальной сферы и инфраструктуры.



При этом важно отметить, что, поскольку вопросы развития объектов социальной инфраструктуры для решения вопросов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, должны решаться в первую очередь за счет собственных средств муниципалитетов, при распределении средств фонда муниципального развития (ФМР) целесообразно учитывать не только уровень обеспеченности граждан объектами социальной феры, но и уровень бюджетной обеспеченности.



Распределение средств ФМР может основываться как на формуле, общей для всех муниципальных образований, так и на основе процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных образований. Возможна также комбинация этих методов.



Фонд муниципального развития Ульяновской области образован с целью предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения. Распределение средств фонда осуществляется на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов, представленных органами местного самоуправления в Правительство Ульяновской области в установленные сроки при условии соблюдения не менее пятипроцентного установленного решением о бюджете муниципального образования участия средств местного бюджета в реализации проекта.











Межбюджетные трансферты муниципальным образованиям



Виды межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям.

Под межбюджетными трансфертами понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету.



В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации муниципальные образования могут получать следующие виды межбюджетных трансфертов: (Слайд 4)

1) из бюджетов субъектов Российской Федерации:

• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из региональных фондов финансовой поддержки (ст. 137 и 138);

• субвенции из региональных фондов компенсации (ст. 140);

• субсидии из регионального фонда муниципального развития (ст. 139, часть 1);

• субсидии из регионального фонда софинансирования социальных расходов

(ст. 139, часть 2);

• иные дотации и субсидии из регионального бюджета в пределах 10 % общего объема финансовой помощи местным бюджетам из регионального бюджета (ст. 139, часть 3);

• бюджетные кредиты (ст. 141);

2) из местных бюджетов:

• дотации из районных фондовфинансовой поддержки поселений (ст. 142, часть 1);

• субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций (ст. 142, часть 3);

• субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов в рамках передачи полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района (ст. 15, 68 Федерального закона № 131-ФЗ);

• средства на погашениеи (или) обслуживание муниципального долга (ст. 142).

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 142 из бюджетов высокообеспеченных муниципальных образований могут изыматься так называемые «отрицательные трансферты» — субвенции, поступающие соответственно в региональные фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов).

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям Ульяновской области представлены на слайде. (Слайд5)







Условия и порядки предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из региональных бюджетов определены в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Такие трансферты (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.



Бюджетные кредиты из региональных бюджетов местным бюджетам предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов местного самоуправления перед региональным бюджетом. Использование этих кредитов для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, для которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из регионального бюджета и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50 %. Нормативными правовыми актами региональных органов государственной власти субъектов могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий местным бюджетам.



При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из регионального бюджета орган, исполняющий региональный бюджет, вправе приостановить предоставление таких трансфертов за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций.