Генпланы, как инструмент административного регулирования, позволяющий решать правовыми методами задачи преобразования городов, в России использовались, так же как и в Европе. В процессе екатерининской градостроительной реформы конца XVIII века были перепланированы все 11 городов Ярославской губернии. Целью таких масштабных изменений было не только создание регулярных планировочных систем из функционально хаотичной средневековой городской застройки. Они преследовали так же цели, например, выноса за пределы жилой застройки скотобоен, кузниц, пивоварен и других «грязных» ремесленных заведений, или размещения новых социально значимых и необходимых городских объектов.
В г. Ростове план регулярной перепланировки 1779 года «декоративно оформил» естественную структуру сложившейся застройки, сгруппировавшейся на берегу оз. Неро в нижней точке водосбора Ростовской котловины. На протяжении 7 веков город и его предместья – слободы и концы «сидели», как на островах, на возвышенностях вдоль естественных водотоков и затапливаемых в паводки территорий, используемых населением под пойменные луга, сенокосы и огороды. Таким образом, спланированная радиально-кольцевая регулярная структура города, включившая в его состав и бывшие предместья, идеально отразила общий рисунок природно сложившегося дорегулярного плана, но жестко сломала саму систему планировки и спровоцировала все последующие гидрогеологические проблемы города, создав барьеры естественному водосбору кольцевыми направлениями насыпных дорог.
Надо отдать должное столичным планировщикам, интуитивно угадавшим такую специфику формируемой городской застройки. Генеральным планом было предписано - не застраивать пространства внутри кварталов, а создавать там сады – регулярные и плодовые, на территориях, приближенных к центру и огороды, в периферийных кварталах. Такие открытые внутриквартальные пространства, как правило, с прудами в центре, создавали систему локальных водосборов, защищая дома, поставленные по периметрам кварталов, от подтопления поверхностными стоками. Пруды использовались и как пожарные водоемы.
К задачам градорегулирования следует отнести и стимулирование губернскими властями застройки образовавшихся в результате перепланировки пустых кварталов (площади нового города оказались избыточными по отношению к проживающему населению). Порожние места раздавались зажиточным купцам для строительства домов «с торговыми и гостиными местами». К этой же категории вопросов относилось требование строительства домов по образцовым проектам, разработанным в стиле провинциального классицизма.
Не очень эффективно в Ростове, но работало и установленное «право города на земли». Одной из задач регулярного плана была задача организации новых площадей для проведения ростовской ярмарки, которая переживала к этому времени свой второй расцвет, в связи с отменой Екатериной II внутренних таможен, и уже не вмещалась на территории соборной площади в валах. Вокруг крепости было запланировано освободить от дорегулярной застройки широкое пространство в форме полукольца для размещения 14 специализированных торговых площадей «от озера до озера». Однако реализовать это решение полностью удалось только более, чем через 100 лет, в конце XIX века, когда потребности в ярмарочной торговле практически сошли на нет и площади стали занимать: городским парком и отдельными штучными объектами, плохо вписывающимися в структуру регулярной планировки. Остальные территории ярмарочного кольца зарастали самосевом, спровоцировав сегодняшнее назначение их, как зеленых зон, требующих значительных объемов благоустройства и потому для города затратных. Произошло это из-за функциональной обоснованности решения, принесенной в жертву красивому рисунку плана, но и «право города на земли» оказалось реализованным далеко не полностью.
Городу Ярославлю повезло, наверное, больше, чем Ростову. Секрет его неуловимого своеобразия и привлекательности – в личности первого наместника, генерал-губернатора А.П. Мельгунова. Репутация авторитетного администратора позволила ему отклонить от утверждения регулярный план города, разработанный в Санкт-Петербурге в 1769 году, как жестко ломающий сложившуюся дорегулярную планировочную структуру города. После он лично возглавил работу по созданию нового регулярного плана, который был утвержден императрицей в 1778 году. Задачами, поставленными в плане, было не просто регулирование застройки, как во многих других городах, но и задачи функционального переустройства, реконструкции и благоустройства городской среды. По свидетельствам современников, город преобразился за 9 лет. Причем осуществлялись преобразования, судя по историческим источникам, «без насилия и гордости», методами «убеждения и соблюдения интересов горожан», за что губернатор А.П. Мельгунов «заслужил всеобщее почтение в среде Ярославского населения». То есть, создав более обоснованные административные рычаги градостроительных преобразований, и получив поддержку общественности, он более жестко воспользовался «правом города на земли» и добился результата в гораздо более короткие сроки, чем это смогли сделать в Ростове.
Теперь в начале XXI века наше градостроительство должно вернуться к тому, что существовало в дореволюционной России – к целенаправленной градостроительной политике. Это деятельность органов власти по правовому регулированию градостроительного развития территорий с максимально эффективным использованием их пространственных ресурсов и четко поставленными целями, способными обеспечить гумманизацию среды обитания.
Любая городская территория – это ресурсы (ценности), как естественные (природные), так и накопленные искусственные (созданные человеком). Это своеобразный генетический код, который как программа определяет основные направления ее дальнейшего существования. Пренебрежение этим кодом сродни нарушению закона природы – не только ничего не даст, но и погибнуть можно. Поэтому обоснованность предполагаемых изменений городской среды таким хранящимся «в памяти» каждого города градостроительным кодом – очень важный аспект реализации любых планов и главная гарантия жизнеспособности города в будущем.
Обидно, но в 20х годах идеи и разработки наших советских архитекторов не только соответствовали мировому уровню, но даже в чем-то опережали их. Тогда на смену землеустроительным планам, планировочно закрепляющим систему частных землевладений, пришла новая политика развития городов. В Советской России лет на 20 раньше, чем в цивилизованной Англии или Франции, стали появляться генеральные планы в их сегодняшнем понимании - с функциональным зонированием, транспортной и инженерной инфраструктурой, системой ландшафтной организации города и т.д. Необходимость такого комплексного подхода к планированию города была предопределена революционными идеями социального переустройства жизни в новой России, но и совпадала по времени с общемировыми архитектурными идеями социального обустройства городов. Идеи Э. Ховарда, К. Перри, Ф-Л. Райта о «социально интеграции целей» при управлении городами и главные градостроительные концепции о «городах садах» П. Геддеса и Л. Корбюзье находили отражение в замыслах известных советских архитекторов, таких как М. Гинзбург и братья Веснины. Реализовывали такие идеи и широко неизвестные советские архитекторы и инженеры, которые разрабатывали генеральные планы провинциальных городов.
В генплане г. Ярославля 1921 года авторы: С.В. Домбровский, Н.А. Бойко-Родзевич, А.И. Зарецкий разработали живую, развивающуюся планировочную систему, предполагающую реконструкцию и благоустройство существующей застройки с максимальным использованием внутренних пространственных ресурсов города и естественных направлений роста. Город, продолжая свою генетическую традицию, сложившуюся после строительства в XVIII веке Ярославской Большой Мануфактуры, развивался вдоль р. Которосль, а внутренние территории, по замыслу авторов, подлежали реконструкции в духе тех самых идей «города-сада». Ярославские планировщики как будто уже в те далекие годы знали, что «качественное благоустройство и социальная реконструкция существующей среды на деле оказывается гораздо более эффективной, по сравнению с простым количественным ростом территорий города. Она не просто формирует комфортную среду, а является реальным стимулом экономического роста города, как инвестиционного, жилищно-коммунального и социального организма». (С.Д. Митягин «Экономическая реформа и градостроительство», ж. Промышленное и гражданское строительство, №3, 1997). А впрочем, просто талантливо развивали «генетический код» города и формировали новую городскую среду, создающую социальные условия для ландшафтного обустройства на любой территории, в разных типах жилой застройки.
Сегодняшний проспект Ленина и Бутусовский поселок с парком – маленькие осколки системы внутреннего саморазвития города, тех самых идей «города-сада» - являются самыми престижными на вторичном рынке жилья благодаря сочетанию потребительских качеств самих жилых домов и пространственной среды, организуемой ими. В 30х годах разработчики были репрессированы, а более поздние генпланы пренебрегли этими идеями в угоду гигантомании роста промышленных территорий. В результате, например, районы за р. Которосль, максимально приближенные к центру города, остановлены в развитии на уровне своего состояния начала ХХ века и сегодня имеют устойчивый имидж неблагополучных рабочих окраин.
В современных российских условиях, когда еще не сложились новые параметры и даже общие направления экономического развития территорий, когда приходится пересматривать понятия – «градообразующие факторы», «градостроительное развитие» и в целом содержание таких прежде «экономических» документов, как генеральный план города или проект районной планировки, стало практически невозможно осуществлять физическое планирование только сверху – вниз. Динамика времени требует и динамики действия планировочных систем. При этом главными задачами становятся:
1. Восстановление правового поля, которое раньше создавал законодательный статус градостроительной документации, но в новых формах, когда администрирование каждого верхнего уровня планирования, поддержанное системой общественного согласия, выражается в конкретных гражданско-правовых актах и регламентах, установленных в документации о планировании застройки. Почему работают виды зонирования, связанные с охраной окружающей среды. В Законе об ООПТ прописаны возможные рычаги экономического стимулирования тех или иных категорий этих зон. Теперь представители Минприроды заинтерисованы, чтобы на землях с правовым статусом ООПТ появились правовые и, соответственно, экономические отношения между собственником земель – государством, владельцем объекта недвижимости – частным инвестором и муниципалитетом, который по Закону о местном самоуправлении осуществляет контроль за эффективностью землепользования и выдает разрешения на строительство. Они заинтерисованы, чтобы градостроительные регламенты, сервитуты и ограничения приняли юридическую форму, необходимую при регистрации прав. И потому оценивают градостроительные обоснования размещения объектов (уровень планировки и застройки) с необходимыми разделами исследований, как градостроительную документацию, являющуюся основанием для разработки и утверждения соответствующих регламентов землепользования. И весьма продуктивно применяют свои рычаги административного контроля за их нарушением.
2. Создание информационных кадастровых систем, которые на муниципальном уровне содержат полный объем сведений о земельных участках и объектах недвижимости, необходимый для управления городами и регулирования правоотношений субъектов градостроительства. Такие муниципальные системы необходимы для реализации полномочий органов самоуправления по распоряжению земельными ресурсами, для будущего налогообложения недвижимости и просто для повышения компетентности, быстроты и точности в принятии управленческих решений местными властями. Являясь точным отражением на местности объектов недвижимости и особенностей правоотношений их собственников, владельцев и арендаторов, такие кадастровые системы «снизу-вверх» как раз и станут основой новых генеральных планов городов и схем землепользования муниципальных территорий в регионе, позволяющих через систему технико-экономических показателей оценивать эффективность использования земельных ресурсов.
Надо, чтобы ремонт водопроводной магистрали в городе со сроками и затратами планировался на основе той же геоинформационной системы, что и некая муниципальная программа, например по развитию туризма. Последняя потребует больше времени на реализацию и будет зафиксирована в системе специальных показателей, в том числе, планируемых к строительству туристских объектов. Уже отремонтированная магистраль повлияет на цену инвестиционных предложений по ним, а еще не отремонтированная гарантированно и достаточно точно учтет в системе плановых показателей увеличение потребностей будущей туристской инфраструктуры.
3. Возвращение в практику градостроительного планирования социально ориентированных целей, например, таких как жилищная обеспеченность городского населения или удовлетворение общественных потребностей в организации досуга детей в отдаленном от центра районе города, или целевая реконструкция исторического квартала для увеличения доходности от использования муниципальной земли и недвижимости. Однако делать это надо сегодня не в универсальной системе показателей для типового проектирования и обязательного бюджетного финансирования строительства, а удовлетворяя конкретные социальные потребности конкретных территорий и методом регулирования соотношения административных и рыночных механизмов.
Соотношение строительства муниципального и рыночного жилья должно быть сбалансировано возможно ценами на землю в разных частях города, возможно в рамках специальных государственных и муниципальных жилищных программ и обязательно как можно более разнообразными типами в ответ на общественные запросы. Без участия населения и общественности уже невозможно решать вопросы функционирования коммунального хозяйства, озеленения дворов, утилизации отходов. Только постановка локальных социально выверенных задач на уровне, максимально приближенном к реальным правам и потребностям, позволит раскрыть во вновь складывающейся системе градостроительного планирования реальные возможности рынка недвижимости. И использовать их для реализации «прав города на земли», улучшения условий жизни населения, а, следовательно, для повышения эффективности экономики муниципального образования и региона.
4. Муниципалитетам надо срочно разрабатывать правила застройки для отдельных территорий и регламенты для отдельных участков. Может не по всему городу, а по тем кварталам, в которых намечается строительство. Проекты межевания по Градостроительному кодексу – это документы с совершенно иным содержанием и иными выводами, чем те, которые готовят земельщики. Их межевание – «драный халат», прикрывающий все погрешности решений о «точечной застройке». Только градостроительные проекты межевания могут установить и закрепить в правовой форме публичные сервитуты: необходимые разрывы, расстояния между домами, проезды, проходы, площадки и т.д.
Надо заглянуть в бюджеты и вспомнить, что по Земельному кодексу распоряжаться, то есть предоставлять или продавать, муниципалитет может только оформленные земельные участки, имеющие кадастровый план и градостроительные регламенты, определяющие существование объекта в среде, за качества которой сегодня отвечают только местные власти. Можно для аккумулирования на эти цели средств использовать, например, статью НИОКР, так как разработка регламентов требует специальных исследований (ландшафтных, геологических, социальных и т.д.). Ведь не на оборону же, как в федеральном бюджете, направлять эти средства муниципальным властям. Их «линия обороны» – коммунальные и инженерные системы, эффективность функционирования которых не может не зависеть от обременений прав собственников и вообще от договорных отношений с ними.
Рано или поздно, но будет введено налогообложение недвижимости. Без условий застройки земельных участков и их рыночной оценки мы получим нищие муниципальные бюджеты. Необходимо стремиться к эффективной застройке, то есть к той, в которую могут пойти инвестиции, достаточно плотной без возможности образования пустырей, и максимально экономически выгодной для города, то есть доходной. В составе проектов межевания можно определять долю инвесторов в инженерном обустройстве и благоустройстве каждого квартала, чтобы получать кадастровые планы по каждому участку с условиями его застройки (обременениями, сервитутами), например, для выставления на торги. Это позволит администрации по-рыночному оценивать земельные участки, включая в их стоимость оценку условий инженерного обустройства и благоустройства и получать в бюджете дополнительные доходы от инвестиций в земельные участки.
И надо работать с населением и ставить простые, необходимые в первую очередь, и ясные для него цели, чтобы не делать планировочных ошибок и социально ориентировать градостроительный рост, который теперь осуществляется, в основном, за счет частных инвестиций. С уровня государственной власти этот рост может только законодательно направляться, методически поддерживаться и административно контролироваться в системе общих показателей развития региона или страны.
В этой властной вертикали заложена суть нового градостроительного планирования с его инструментами: экономикой и правом. А вот как у нас она будет устанавливаться и реализовываться - административными или гражданско-правовыми методами, законодательно сверху или в процессе осуществления судебно-правовой практики, покажут время, экономика и взаимоотношения власти и общества. Уроки, извлекаемые из этого опыта, будут соизмеримы с общественными потребностями в сфере планирования, развития и безопасности.