В начале XX века Российская империя была единственной великой державой, где не существовало парламента. Это вовсе не означало того, что в России не было традиции самоуправления и не проводились выборы...
На уровне местных органов власти все было вполне демократично, жители сел избирали земства, горожане – городские думы, все они работали давно и вполне эффективно. Местное самоуправление в России существовало еще во времена первого царя Ивана IV и обладало весьма серьезными полномочиями.
Государство старалось не вмешиваться в дела «на местах» и это очень благотворно влияло на систему управления. Россия, вопреки сложившимся стереотипам была наименее забюрократизированным государством в мире. Общая численность чиновников в стране на 1901–1902 годы составляла около 500 тысяч человек. При населении империи свыше 128 млн. человек (по переписи 1897 года) на одного чиновника приходилось более чем 250–330 жителей, что было в 5–8 раз меньше, чем в Англии, Франции или США того же периода.
Так главный орган исполнительной власти в средней русской губернии – Губернское правление, во главе с губернатором, обычно не превышал 30 человек – цифра, кажущаяся нам фантастической. Так в современной Московской области, число чиновников по примерным оценкам (точные цифры, увы, не публикуются) около 27 тысяч человек. И, разумеется, в Российской империи не маскировали чиновников переводя их в различные ГУП, ГБУ и т.д. Компактность аппарат достигалась во многом именно благодаря развитой системе самоуправления.
Долгое время русской общество полностью устраивал такой порядок. На местах почти все проблемы можно было легко решить самостоятельно, а важные государственные дела отдавались императору и назначаемому им правительству.
Однако, чем больше становилась Российская империя, чем сложнее ее государственное устройство, тем больше монарх нуждался в советниках, которые могли бы дать независимый взгляд на проблемы, стоящие перед страной.
При Петре Великом таким совещательным органом при императоре стал Сенат, которому даже было дано право публиковать указы от имени монарха.
При следующих правителях происходила концентрация власти в руках императоров и императриц, так что права Сената постепенно урезались, пока при Екатерине II он не оказался превращен в верховный судебный орган империи. При Александре I вернулись к идее необходимости государственного института, не являющегося правительством, а следовательно, независимого от властей и помогающего императору управлять государством. Реформа Михаила Сперанского установила в 1810 году Государственный Совет – высший законосовещательный орган России.
Туда назначались самые опытные и высокопоставленные чиновники и военные, которые хорошо проявили себя в государственных делах. Госсовет обсуждал проекты законов и выносил о них суждения. Дальше император решал, стоит ли прислушаться к критике и поменять закон или принять его в изначальном виде. Почти всегда император прислушивался к мнению национальной элиты. Случаи, когда мнение Госсовета отвергалось, были редки и становились предметом самого широкого обсуждения в русском обществе.
Такая система управления всех устраивала, но постепенно в обществе стало формироваться мнение, что стоит допустить народных представителей к управлению государством. Тем более что примеры были по всей Европе. Палата общин в Великобритании (в которую, до реформ XIX века, своих депутатов избирали только джентльмены и состоятельные горожане), французский парламент, установившийся после свержения Наполеона I, риксдаг в Швеции и т.д. Желание получить свой парламент стало одним из главных мотивов заговора и мятежа декабристов. Но именно этот мятеж привел к тому, что император Николай I лишь убедился в пагубности народного представительства и отказался от реформ в данной сфере.
К мысли о необходимости русского парламента вернулись в эпоху Великих реформ Александра II. Освобождение крестьянства от крепостной зависимости, расширение прав местного самоуправления, расширение системы народного просвещения, экономические реформы, рост уровня жизни и одновременное сближение рядового дворянства с городскими буржуа, привели к появлению уже достаточно весомого «среднего класса» (в понимании того времени, конечно же).
Эти люди рассчитывали на то, что высшая власть империи услышит и их голос, а не только слова верхушки русского дворянства, заседавшего в Государственном совете.
Недовольство вылилось в рост революционных и реформистских настроений. Правительство ответило на это проектом реформ. Проведение нового курса было доверено графу Михаилу Лорис-Меликову, пользовавшемуся доверием Александра II. В январе 1881 года граф предложил императору привлечь представителей общества к обсуждению законодательных инициатив, право на которые остается за императором.
Предлагалось созвать делегатов от земств и городов для участия в работе над законами. Это стало бы первым шагом к установлению в России парламентской системы. Проект реформы должен был быть подписан Александром II как раз в день его убийства террористами.
Но из-за разрушительной деятельности революционеров, Россия лишилась возможности получить конституционное правление еще в 1881 году. Гибель императора-реформатора привела к тому, что реформы были отложены до 1905 года.
Политический кризис 1905 года, который в советской историографии называли «революцией», привел к осознанию властями необходимости установления системы народного представительства. Это был единственный способ успокоить волнения в стране.
Император Николай II согласился с предложением, звучавшим и от консерваторов, и от либералов - учредить выборное представительство.
Первым шагом к созданию Думы стало официальное письмо от 18 февраля 1905 года, поданное на имя министра внутренних дел Александра Булыгина, в котором император распорядился «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений».
6 августа 1905 года Николай II подписал Манифест об учреждении Государственной думы. Но это был пока еще не парламент, ведь Дума получала сильно урезанные права. Ей отводилась исключительно совещательная функция, а избирательные права получали лишь крупные собственники. Однако в обществе продолжалось недовольство, стране требовался уже не законосовещательный, а законодательный орган. Беспорядки в стране продолжались и выборы в 17 октября 1905 года Николай II подписал новый Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Его третий пункт устанавливал «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы». Так Дума превратилась в законодательный орган.
Какими же полномочиями обладала Дума? Основные законы Российской империи (а в России в 1906 году была принята Конституция) закрепили принцип: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора». Законодательная власть теперь осуществлялась императором совместно с Думой и Государственным советом, который теперь стал верхней палатой русского парламента. Но если в Думу депутаты избирались, то в Госсовет, как и раньше, назначались за особые заслуги перед государством.
К ведению Думы относились: обсуждение вносимых правительством законов, рассмотрение и утверждение государственного бюджета, дела о государственном имуществе, о постройке казённых железных дорог, об учреждении компаний с участием казенного капитала. Депутаты Думы могла обращаться с запросами к министрам и заслушивать их отчеты. Дума сразу же стала очень влиятельным органом власти, особенно благодаря тому, что прямо влияла на бюджет всей империи.
Однако полномочия Думы были ограничены. Во-первых, Дума не имела права вносить предложения об изменении Основные государственных законов, имевших конституционный характер, определявших государственный строй Империи. Во-вторых, вопросы назначения министров, внешней политики, введения военного или чрезвычайного положения оставались исключительно в ведении императора. Дума не имела права заниматься делами, связанными с армией, дипломатией, не назначала правительство. Это было очень важной деталью – если в Великобритании или Франции парламент формировал правительство, которое зависело от того, какая партия победит на выборах, то в России министров назначал император. Эти полномочия были похожи на те, что были у рейхстага Германии, также не влиявшего на правительство. Впрочем, немецкие депутаты могли выступать с законодательной инициативой.
Самым важным ограничением стала статья 87 Основных законов, которая давало императору право в перерывах между сессиями Думы издавать законы от своего имени. Это право правительство активно использовало: между роспуском Первой и созывом Второй Думы было издано около 60 таких указов. Либерально настроенные современники жестко критиковали такое положение, но фактически оно позволяло эффективно управлять государством, ведь обсуждение многих законов в Думе сильно затягивалось, отчего их было удобнее принимать в чрезвычайном порядке. Это было вынужденным ограничением и по мере развития парламентаризма в России, оно неизбежно было бы отменено.
Император имел право досрочного роспуска Государственной думы и назначения новых выборов. К нему пришлось прибегнуть дважды, так как Первая и Вторая Думы оказались насыщены деструктивно настроенными революционерами, которые саботировали инициативы правительства и превратили законодательный орган в трибуну антигосударственной пропаганды.
Выборы в Государственную думу были устроены совсем не так, как это принято сейчас. Всеобщего равного избирательного права не существовало. Максимумом демократии на тот момент считалось равное право голосовать для всех совершеннолетних мужчин. При этом обычным делом было разделение избирателей на курии.
Так в Германской империи существовало три класса избирателей принадлежность к которым определялась размером уплачиваемых налогов. Каждый класс имел треть голосов в парламенте, хотя 85% немцев попадало в третий класс, большинство принадлежало первому (3% населения) и второму (12%). Так избирательная система «отсекала» от власти в государстве малообразованных и бедняков, которые считались потенциальными источниками смуты.
Похожая система использовалась и в России. Выборы были построены на куриальной и многоступенчатой системе. Население разделялось на категории, каждая из которых имела различное политическое представительство. При выборах в Первую Думу существовали землевладельческая, городская, крестьянская, рабочая, казачья и национальные курии. Женщины и военнослужащие не голосовали: право голосовать для женщин еще не утвердилось в мировой политике, а военные считались «вне политики», им даже запрещалось явно выражать свои политические предпочтения. Также не голосовали преступники и кочевые народы. При этом ценз для городской курии был очень низким – чтобы получить права избирателя достаточно было владеть жильем или арендовать его.
Разница в политическом «весе» различных групп была очень значительной. Один выборщик от землевладельческой курии приходился примерно на 2 тысячи избирателей, городской — на 4 тысячи, крестьянской — на 30 тысяч, рабочей — на 90 тысяч. Система была устроена таким образом, чтобы наиболее обеспеченные и образованные группы населения обладали большим политическим весом. Для современной, «равной» для всех демократии, мысль о том, что голос состоявшегося, образованного уважаемого человека не равен голосу деклассированного элемента, пьяницы или бездельника – кажется удивительно здравой.
Выборы были многоступенчатыми. Две ступени у землевладельцев и горожан, три у рабочих, четыре у крестьян. Это делось для того, чтобы повысить уровень компетентности избираемых депутатов. Понятное дело, что получи крестьяне возможность выбирать депутатов в одну ступень, в числе избранных оказалось бы множество случайных, зачастую необразованных и не готовых к парламентской работе людей. По многоступенчатой системе сначала сельский сход, в котором участвовали все главы крестьянских домохозяйств избирал своих представителей на уровень волости.
Затем делегаты собирались на волостной сход, там они выбирали представителей — двух от волости. Обычно это были уважаемые люди, пользующиеся в своей местности авторитетом. Затем уполномоченные от волостей одного уезда съезжались в уездный город. Здесь они проводили съезд, на котором из своего числа выбирали делегатов для губернского уровня. Это была последняя ступень, на которой выбирались лучшие из лучших. В итоге, на губернском съезде все курии объединялись и сообща выбирали депутатов от всей губернии, при этом должен быть избран как минимум один депутат от крестьян, что гарантировалось законом.
Система кажется сложной, но она обеспечивала высокое качество депутатского корпуса, в который не попадали заведомые «фрики» или случайные люди, что часто случается при голосовании по партийным спискам или избирательным округам.
Разумеется, партийную принадлежность депутаты не скрывали и это тоже играло важную роль при распределении голосов. Чем больше была популярна в отдельной курии какая-то партия, тем больше депутатов попадало в Государственную Думу. Дума избиралась на пятилетний срок. Для ее заседаний было выделено роскошное историческое здание Таврического дворца в Санкт-Петербурге.
Государственный Совет с 1906 года формировался наполовину из назначенных императором выдающихся государственных деятелей, а наполовину из представителей социальных корпораций: дворянства, православной церкви, русского предпринимательства, людей науки, представителей местного самоуправления. Они избирались на 9 лет, и каждые три года состав избираемых членов Госсовета обновлялся на треть.
Первая и Вторая Думы были выбраны в условиях тяжелого государственного кризиса. В стране шли беспорядки, бесчинствовали революционные террористы, антигосударственная пропаганда чувствовала себя вольготно, а государство не имело никаких средств воздействовать на общество. Не существовало ни государственных СМИ, ни «партии власти». Поэтому многие люди оказались обмануты, они голосовали за демагогов, дававших самые фантастические обещания. Особенно восприимчивыми к пропаганде оказались плохо образованные крестьяне. В итоге первые две Думы показали себя не государственными органами, а рассадниками революционных настроений.
После того, как императорским указом была распущена Вторая Дума, власти изменили выборный закон, сократив число представителей от крестьян и увеличив число депутатов от землевладельцев и горожан. Также было упразднено представительство в Думе от народов Средней Азии и сокращено число депутатов от Польши и Кавказа. На этом политическая ситуация в стране стабилизировалась и далее Дума работала устойчиво, найдя эффективные механизмы сотрудничества с правительством с одной стороны и сохраняя влиятельный оппозиционный блок, который не прекращал критику властей — с другой стороны.
Сочетание конструктивной парламентской работы с резкой критикой ошибок и промахов делало парламентский механизм тем инструментом обратной связи власти с обществом, в котором так нуждалась Россия.
Но, как же работала Дума? Законодательный процесс выглядел так: законопроект вносился правительством в Думу, после обсуждения и одобрения передавался в Государственный совет, а затем — поступал на утверждение императору. Без одобрения обеих палат никакой закон не мог вступить в силу. Общее руководство деятельностью Думы осуществляли председатель и его товарищи (заместители), избиравшиеся из числа депутатов тайным голосованием. Председатель руководил заседаниями Думы, наблюдал за порядком, отвечал за связь депутатов с другими правительственными учреждениями и имел право доклада у императора. Внутри Думы действовали отделы (комитеты) и комиссии для предварительной проработки законопроектов.
Министры могли присутствовать на заседаниях Думы и часто пользовались этим правом, в том числе для того, чтобы ответить на вопросы депутатов, объяснить политику правительства или выступить в защиту предлагаемого закона. В сочетании с активной деятельностью самих депутатов, среди которых, в силу специфики избирательной системы – было много отличных ораторов — это превращало работу Думы в живой политический процесс, вызывающий огромный интерес русского общества. Если сейчас вряд ли у простого человека возникнет желание прочитать речь какого-нибудь депутата, то тогда речи ведущих политиков публиковались в газетах, а их осуждение приводило к жарким спорам. Дума тогда была настоящим центром дискуссий всего русского общества.
Число депутатов в разное время составляло от 448 до 525 человек. Депутаты обладали иммунитетом: они не могли быть привлечены к суду без согласия Думы.
Среди депутатов были представлены практически все основные политические силы Российской империи — от крайне правых монархистов и консерваторов до центристов и радикалов. Даже большевики, которые не скрывали своей антигосударственной позиции, имели небольшую фракцию из 6 депутатов.
Партийный состав Дум менялся от созыва к созыву, отражая сдвиги в общественных настроениях. Первая Дума (апрель–июль 1906 г.) оказалась оппозиционной. Из 478 депутатов кадеты (Конституционно-демократическая партия) составляли 179 человек, трудовики (умеренные социалисты) — 97, автономисты (представители национальных окраин) — 63, социал-демократы — 18, октябристы (центристская партия) — всего 16. Председателем был избран кадет Сергей Муромцев. Дума вошла в историю своей радикальной оппозиционность и настойчивыми требованиями политических реформ и расширения прав парламента.
Вторая Дума (февраль–июнь 1907 г.), избранная в обстановке революционного террора, оказалась под контролем самых радикальных групп. Из 518 депутатов социал-демократы получили 65 мест, эсеры — 37, народные социалисты — 16, трудовики — 104. Конституционных демократов было 98 — почти вдвое меньше, чем в Первой Думе. Роспуск Думы 3 июня 1907 года ознаменовал конец революционных беспорядков и начало эпохи стабильности и великих столыпинских реформ.
Третья Дума (ноябрь 1907–июнь 1912 г.) стала куда более консервативной и уже не пыталась угрожать правительству. Октябристы получили там 148 мест и стали решающей силой: голосуя вместе с правыми, они создавали правоцентристское большинство (около 300 человек), а голосуя вместе с кадетами — левоцентристское. В Думе были также представлены умеренно-правые (69), русские националисты (26), правые (49), прогрессисты (25), кадеты (53). Председателями Думы были октябристы Николай Хомяков (1907–1910) и Михаил Родзянко (1911–1912). Третья Дума проработал почти пять лет. Именно при ней была проведена серия столыпинских реформ в экономике. Началось новое русское экономической чудо. Третья Дума приняла около 2,5 тысяч законов.
Четвёртая Дума (ноябрь 1912–февраль 1917 г.) стала последним парламентом Российской империи. В ее составе еще большее усилили свои позиции русские националисты и правые — 88, октябристы — 99, прогрессисты — 48, кадеты — 59. Председателем оставался Родзянко. Такие изменения были связаны с тем, что успешные реформы, быстрое экономическое развитие, рост уровня жизни привели к увеличению поддержки правых политических сил. Избиратели поняли, что именно правые политики более других заинтересованы в укреплении русской государственности, усилении России, порядке в стране. В результате левые и даже центристы потеряли значительную часть симпатий в обществе.
Но в годы Первой мировой войны Дума изменила свой консервативный настрой. Оппозиция увеличила свои силы и влияние, многие умеренные депутаты перебежали на сторону критиков властей, требуя создания «правительства доверия». Именно Дума, точнее — её Временный комитет, фактически возглавил Февральскую революцию.
Государственная дума Российской империи стала первым в истории России парламентом. За 11 лет своего существования она прошла путь от революционных депутатов 1906 года до конструктивной политической силы и, затем обратно — к оппозиционному центру, возглавившему революцию.
Думский опыт оказался противоречивым. С одной стороны, Дума дала России практику парламентской работы, публичной политики и легальной политической борьбы. С другой — она же сыграла самую мрачную роль в крахе русской государственности.
Тем не менее, именно в стенах Таврического дворца рождались первые российские законопроекты, звучали первые парламентские речи, формировались первые политические фракции. Государственная дума Российской империи стала важной — хотя и незавершённой — главой в истории становления русского парламентаризма. Его опыт, успехи и поражения, оказались бесценными для нас, людей XXI века...
Фото Заседание 4-й Государственной Думы 5 декабря 1912 года. Председатель Совета министров граф В.Н. Коковцов читает декларацию правительства