Петербургский Институт проблем правоприменения при участии правозащитного Комитета гражданских инициатив подготовил концепцию комплексной реформы правоохранительной системы в России. Реформа довольно радикальна: авторы концепции предлагают ликвидировать МВД, ГИБДД, ФСКН, реформировать Следственный комитет и некоторые другие ведомства, учредив вместо них «трехуровневую полицию» — муниципальную, региональную и федеральную. Одновременно необходимо сократить численность полицейских и повысить практически вдвое уровень их материального благополучия. Цель реформы вполне очевидна: больше половины жителей России не исключает незаконных действий со стороны полиции в свой адрес; каждый пятый гражданин опасается, что сотрудник правоохранительных органов будет применять к нему физическое насилие. Концепцию готовили ученые и комитет, учрежденный бывшим министром финансов Алексеем Кудриным.

Институт проблем правоприменения учрежден в 2009 году Европейским университетом в Петербурге и занимается анализом взаимодействия права и общества. Название института «обозначает одну из самых серьезных и широко обсуждаемых тем современной России — формальное существование законов и судебных институтов не гарантирует адекватного правоприменения». Ученые анализируют влияние общества на законы и влияние законов на общество, а также то, как социальные группы и отдельные граждане используют законы для достижения своих целей. Кроме того, в институте исследуют особенности профессиональных групп, непосредственно отвечающих за применение права — судей, адвокатов, прокуроров, надзорных организаций. Институт проблем правоприменения выпустил несколько аналитических работ, обсуждавшихся экспертным сообществом. В июле 2012 года была опубликована аналитическая записка «Как обеспечить независимость судей в России» (выделены основные проблемы, ограничивающие независимость судей в России, даны рекомендации по исправлению ситуации); в ноябре 2012 года — доклад «О правоохранительной деятельности в России» (правоохранительная система окончательно превратилась в штамповку приговоров, шансов на справедливый суд у граждан страны практически нет).

Работа над концепцией реформы продолжалась четыре года. В 2012-м Институт проблем правоприменения обнародовал исследование о состоянии правоохранительной системы в целом. На то, чтобы после этого окончательно сформулировать тезисы реформы, ушел еще год.

Проанализировав статистику, правоприменительную практику и опросив действующих сотрудников органов и судей, авторы концепции реформы пришли к выводу, что само название «правоохранительная» к нынешней системе неприменимо. У законопослушных граждан куда больше оснований бояться полицейских, чем у преступников. «В современной России работа полиции и других правоохранительных органов сопровождается таким количеством отрицательных побочных эффектов, что опасность для граждан, связанная с повседневной работой правоохранительной системы, сравнима по масштабам с опасностью, порождаемой преступностью, с которой эта система призвана бороться», — говорится в преамбуле к документу.

Его авторы взяли статистические данные из исследования «Евробарометр в России». Согласно этим данным, 51 процент граждан ожидает от полиции незаконных действий в свой адрес. В крупных городах с населением от 500 тысяч человек такие ожидания зафиксированы у 66,5 процента опрошенных. Больше всего жители страны боятся неправомерного задержания, вымогательств, оскорблений. Каждый пятый опрошенный боится физического насилия со стороны полицейских, в крупных городах этот показатель вырастает до 35 процентов.

Эти данные не коррелируют с опросами основных социологических служб, которые говорят, что полицейским доверяют 45-50 процентов населения. Фонд «Общественное мнение» даже сообщает о 65 процентах. Авторы концепции реформы оценивают такие показатели скептически. «Доверие является очень специфическим показателем. Оно очень сильно зависит от целого ряда факторов, влиять на которые полиция не в состоянии: например, от уровня открытости региональной информационной среды (в регионах с более развитыми СМИ и более квалифицированными журналистами уровень доверия всегда будет меньше), от территории (доверие в сельских регионах всегда будет выше, чем в городских), не говоря уже о том, что этот показатель оценивает не столько работу полиции, сколько качество работы полицейской PR-службы», — сказано в документе.

Когда у граждан возникает необходимость в защите, они все больше полагаются на себя, а не на правоохранительные органы. В разных регионах России создаются казачьи дружины и иные виды отрядов самообороны. Товарищества собственников жилья нанимают частные агентства, чтобы те выполняли полицейские функции. Зафиксированы первые случаи столкновения отрядов самообороны с полицейскими. До сих пор не забыт конфликт в Сагре (Свердловская область), где, не дождавшись помощи правоохранителей, местные жители сами взялись за оружие, чтобы защитить себя. «Это объективная тенденция, — говорится в документе. — Такие силы самообороны в любом случае будут создаваться, так как полиция не удовлетворяет общественный спрос на безопасность и правопорядок на местном уровне, а этот спрос, с развитием общества, растет не менее быстро, чем падает способность сверхцентрализованной полиции его удовлетворить». Авторы концепции реформы предлагают заполнить вакуум раньше, чем конфликты групп самообороны и полицейских станут обыденностью.

Комитет гражданских инициатив (КГИ) создан в 2012 году. В инициативную группу по его созданию вошли 35 человек во главе с Алексеем Кудриным; среди них бывший министр экономики Андрей Нечаев, директор по гуманитарным программам ОАО «Роснано» Леонид Гозман, член правления ИНСОР Евгений Гонтмахер, экономисты Евгений и Ирина Ясины. КГИ создан «в ответ на стремление общества к обновлению и укреплению демократических институтов». Основная цель — «создание объединения профессионалов, совокупный авторитет которых поможет донести гражданские инициативы до любого уровня власти». 11 ноября текст концепции реформы правоохранительной системы Кудрин презентует совместно с директором Института проблем правоприменения Вадимом Волковым и главой фонда ИНДЕМ Григорием Сатаровым. А 23 ноября по инициативе КГИ пройдет «Общероссийский гражданский форум», туда приглашены более тысячи гражданских активистов со всей страны.

По словам авторов исследования, правоохранительная система в целом «является проблемным элементом российской государственности». «Ее несоответствие общему уровню развития экономики и общества становится тормозом для экономического роста и источником общественной нестабильности», — пишут они.

Что касается действующих сотрудников полиции, то их слишком много и они слишком мало зарабатывают. Эта ситуация предсказуемо способствует распространению коррупции. В России примерно 547 полицейских на сто тысяч человек населения, тогда как в странах Европы на те же сто тысяч их не больше 450 (за исключением Белоруссии). Бюджетные расходы на одного полицейского, по данным авторов концепции, в России составляют 20,4 тысячи долларов в год (сюда входит не только зарплата, но и средства, выделяемые на помещения, автомобили, оргтехнику и так далее). Это даже меньше, чем в Болгарии (25,3 тысячи долларов в год), не говоря, например, о Франции (74,2 тысячи долларов) или Эстонии (80,2 тысячи долларов). Больше всех в Европе зарабатывают норвежские полицейские — из бюджета на одного сотрудника в среднем выделяется 247,2 тысячи долларов в год. Реформа правоохранительных органов, как утверждают разработчики ее концепции, сможет повысить расходы на полицейских вдвое, до 40 тысяч долларов в год, причем без привлечения дополнительных средств. Авторы документа несколько раз подчеркнули, что дополнительных бюджетных расходов реформа не потребует, все финансирование будет осуществлено за счет урезания других расходов и сокращения численности полиции.

«Одной из отправных точек исследования стала оценка объективных показателей работы правоохранительной системы в сравнительной перспективе, — говорится в документе. — Во-первых, при очевидно более высоком уровне реальной преступности российская правоохранительная система регистрирует значительно меньше преступлений, чем большинство других стран. К примеру, в 2009 году в России было зарегистрировано 2100 преступлений на 100 тысяч населения, в то время как в Швеции — 15000, в Германии — 7400, в США — 3460, в Польше — 3000. Во-вторых, Россию отличает высокая официальная раскрываемость (43 процента по преступлениям против собственности и 84 процента по преступлениям против личности). При этом, по данным за 2010 год, в 92 процентах уголовных дел, переданных в суды районного уровня, содержится признание подозреваемого, что свидетельствует в пользу того, что в работу принимаются простые случаи и дела с готовым подозреваемым».

Авторы концепции реформы уверены, что со сложными делами правоохранительные органы работать не умеют, не могут и не хотят, а зачастую применяют и незаконные методы расследования. Широкого распространения эта информация не получает из-за закрытости любого правоохранительного ведомства — влиять на них не могут ни структуры общественного контроля, ни региональные или местные власти. Ведомства работают на высокие показатели «палочной» оценки. В итоге полиция, прокуратура и суды «становятся единым сообществом по выбору и доведению до обвинительного приговора перспективных дел». В этой связи не стоит удивляться тому, что 99,2 процента выносимых приговоров — обвинительные, а большинство дел рассматривается в судах по особому порядку, когда признание вины уже есть. «Фактически, обвинение против конкретного лица выдвигается еще оперативным работником до возбуждения уголовного дела. Следствие формирует дело, прокурорский работник, подписывающий обвинительное заключение, а за ним и судья лишь проверяют за следователем», — такой вывод содержится в документе.

Все это, считают его авторы, следствие системных проблем правоохранительных ведомств. Их пять: избыточная централизация, вертикальное иерархическое управление, множество параллельных вертикалей управления, «палочная» система учета эффективности и отсутствие внешнего контроля. Эти пять проблем и предлагают устранить авторы реформы. Она не похожа на знаменитую грузинскую реформу с ее прозрачными полицейскими участками и мощнейшей службой собственной безопасности, которая работает так, что ни один сотрудник не знает, в какой момент его действия отслеживаются и фиксируются. Однако предложенный российскими юристами вариант тоже в значительной степени радикален. Концепция предусматривает ликвидацию за ненадобностью МВД и ФСКН, серьезную реформу прокуратуры и Следственного комитета.

«Институт проблем правоприменения» предлагает создать на базе МВД, СК и ФСКН трехуровневую полицию — муниципальную, региональную и федеральную. Эти уровни будут действовать в одном правовом поле, но автономно друг от друга. При этом у них не будет вертикального подчинения — они будут подотчетны местным властям и общественным организациям, чья роль существенно возрастет. Муниципальная полиция будет охранять общественный порядок, заниматься профилактикой преступлений и регистрировать правонарушения, передавая их, если нужно, в региональную или федеральную полицию. Региональная полиция, по замыслу авторов, возьмет на себя преступления средней тяжести, охрану зданий органов власти и регулирование дорожного движения. В компетенции федеральной полиции будут тяжкие и особо тяжкие преступления на всей территории России, борьба с международной и организованной преступностью, другие федеральные функции. Предполагается, что здесь будут работать лучшие кадры нынешнего МВД, СК и ФСКН. Муниципальная полиция будет подотчетна городским властям, региональная — субъектам федерации, федеральная — первым лицам государства.

Дополнительно к трем видам полиции авторы реформы предлагают создать два федеральных органа — по борьбе с должностными преступлениями (то есть, по сути, независимую службу собственной безопасности, подотчетную лишь Госдуме) и службу по сбору и анализу криминальной статистики. Отдельно должен быть создан орган по борьбе с коррупцией. Принципиально, чтобы он был гражданским, не зависел от исполнительной власти и работал в связке с правозащитными организациями.

Помимо самого МВД не переживет реформу прежде всего вневедомственная охрана. Сейчас она неэффективна, превышение расходов над доходами выросло с трех процентов в 2006 году до 20 процентов в 2011-м. Авторы реформы предлагают сделать ВОХР рыночным предприятием, акционерами которого могут быть и государство, и частные лица. В существовании ФСКН авторы реформы тоже не видят смысла. В 2011 году из 215 тысяч преступлений, связанных с наркотиками, эта служба расследовала только 84 тысячи, остальное лежало на плечах МВД.

Особо реформаторы настаивают на упразднении отдела по борьбе с экономическими преступлениями. «Практика показывает, что возбуждение уголовных дел в сфере экономики без заявления потерпевшего стало ключевым механизмом коррупционной активности сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями. Ущерб, который наносится экономике такой